Cơ sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về quy trình và thủ tục làm việc tại kỳ họp quốc hội

10/06/2012

Trong những năm vừa qua, quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp đã có những cải tiến nhất định. Tiến trình đổi mới tổ chức, hoạt động của Quốc hội đang đặt ra yêu cầu cấp thiết phải tiếp tục sửa đổi, bổ sung hệ thống các văn bản pháp luật có liên quan, nhất là các quy định về quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội. Đề tài khoa học cấp bộ “Cơ sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về quy trình và thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội” do TS. Ngô Đức Mạnh, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Đối ngoại của Quốc hội làm Chủ nhiệm, được nghiệm thu năm 2009, đã tập trung phân tích làm rõ những vấn đề sau: 

1. Vai trò của quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp 

Quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp của Quốc hội được hiểu là tổng thể trình tự, thủ tục hay các bước phải tuân theo khi tiến hành các công việc thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội tại kỳ họp. Đó cũng chính là cách thức sắp xếp, tổ chức thực hiện các công việc của Quốc hội, làm cơ sở cho các cơ quan của Quốc hội, các Đoàn ĐBQH, các ĐBQH và các chủ thể khác tham gia một cách có hiệu quả, bảo đảm sự phân công rành mạch, sự phối hợp đồng bộ, liên kết chặt chẽ trong cả quy trình.

Về mặt hình thức, quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội như một “dây chuyền” để vận hành các hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp. Về mặt nội dung, quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp gồm những bước để làm rõ các vấn đề về nội dung chính sách, pháp luật. Căn cứ vào các hoạt động này và có thể phân chia quy trình, thủ tục theo từng chức năng của Quốc hội. Bên cạnh đó, cũng có thể phân chia theo trình tự tiến hành công việc từ khi khai mạc, họp toàn thể, họp đoàn, tổ đại biểu và phiên bế mạc kỳ họp. Trên thực tế, các bước trong quy trình, thủ tục có mối quan hệ gắn bó mật thiết với nhau, tạo điều kiện để Quốc hội thực hiện có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ của mình.

Vai trò của quy trình, thủ tục hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp được thể hiện ở bốn điểm chính. Thứ nhất, tạo ra sự ổn định, chủ động trong hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và các ĐBQH cũng như của các chủ thể khác khi tham gia vào các công việc của Quốc hội tại kỳ họp. Thứ hai, bảo đảm để các quyết định của Quốc hội tại kỳ họp được xem xét, thông qua một cách cẩn trọng, hợp pháp, dân chủ, công bằng công khai. Thứ ba, bảo đảm tính hiệu quả, tính khoa học, hợp lý trong phân công công việc; tiết kiệm thời gian, giảm thiểu các cuộc tranh luận không đáng có. Thứ tư, bảo đảm tính trang nghiêm của kỳ họp Quốc hội, thể hiện truyền thống của Quốc hội cũng như văn hóa của đất nước. 

2. Quy định pháp luật về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp 

Hiện tại, quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp chủ yếu được quy định trong tám (08) văn bản. (i) Hiến pháp: quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hữu quan, các ĐBQH trong việc tổ chức và điều hành kỳ họp Quốc hội. (ii) Luật tổ chức Quốc hội (Chương V): quy định nhiều vấn đề cơ bản liên quan đến quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp. (iii)  Luật hoạt động giám sát của Quốc hội: quy định về trình tự, thủ tục thực hiện các hoạt động giám sát của Quốc hội tại kỳ họp. (iv) Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật: quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp để xem xét, thông qua các dự án luật, nghị quyết. (iv) Luật ngân sách nhà nước: quy định về nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội và quy trình, thủ tục Quốc hội xét các vấn đề ngân sách tại kỳ họp. (v) Nội quy kỳ họp Quốc hội: là văn bản quy định tập trung và cụ thể về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp. (vi) Quy chế hoạt động của UBTVQH: Quy định về sự tham gia và vai trò chủ trì các kỳ họp của UBTVQH. (vii) Quy chế hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội: quy định về sự tham gia của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban vào hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp. (viii) Quy chế hoạt động của ĐBQH và Đoàn ĐBQH: quy định về nhiệm vụ của ĐBQH tham gia các kỳ họp Quốc hội.

Trên cơ sở phân tích, đánh giá các quy định cụ thể trong các văn bản nêu trên, có thể nhận thấy khuôn khổ pháp luật hiện hành về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp có những ưu điểm sau:

(i) Trên thực tế đã hình thành một hệ thống các văn bản từ Hiến pháp đến Nội quy kỳ họp quy định tương đối toàn diện các hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp. Các quy định này đã được sửa đổi, bổ sung ngày càng hoàn thiện, thống nhất.

(ii) Bảo đảm cho các hoạt động của Quốc hội được tiến hành theo đúng trình tự, đảm bảo tính hợp pháp trong các hoạt động của Quốc hội. Các quyết định của Quốc hội được thông qua tại phiên họp toàn thể được các đại biểu Quốc hội thảo luận rộng rãi, đồng tình cao.

(iii) Góp phần quan trọng vào việc nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp nói riêng và hoạt động của Quốc hội nói chung. Điều này được phản ánh qua các kết quả như có nhiều dự án luật được thông qua tại các kỳ họp, hoạt động trong các kỳ họp có nhiều đổi mới, thể hiện tính dân chủ rõ nét hơn, thu hút được sự quan tâm của đông đảo các tầng lớp nhân dân.

Bên cạnh đó, hệ thống các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục kỳ họp cũng còn những tồn tại, mặt hạn chế sau:

(a) Quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội được quy định ở nhiều văn bản khác nhau, còn tản mạn và trùng lặp. Chưa phân định rõ các quy định về nội dung và quy định về hình thức (quy trình, thủ tục) nên trong nhiều văn bản cùng có cả hai loại quy định này. Các quy định này chưa được hệ thống hoá thành một hệ thống hoàn chỉnh, gây khó khăn cho việc áp dụng trên thực tế.

(b) Nội quy kỳ họp Quốc hội còn có những quy định chưa theo kịp với yêu cầu thực tiễn. Nội quy kỳ họp chỉ mới quy định được một số quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội và dừng ở mức quy định chung, phản ánh “trạng thái tĩnh” trong hoạt động của Quốc hội (quy định về quyền hạn, nhiệm vụ của các cơ quan Quốc hội), mà chưa đề cập nhiều đến “trạng thái động” (quy định về trình tự, thủ tục khi thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn).

(c) Còn nhiều thủ tục chưa được quy định chặt chẽ, dẫn tới những khó khăn, lúng túng hoặc thực hiện không thống nhất giữa các phiên họp. Ví dụ như về thời gian phát biểu của đại biểu tại phiên họp; về việc bảo đảm công bằng, khách quan trong thảo luận tại hội trường thể hiện qua thủ tục đăng ký và mời ĐBQH phát biểu ý kiến…

Kỳ họp Quốc hội là hình thức hoạt động quan trọng nhất của Quốc hội, nhất là trong điều kiện đa số các ĐBQH hoạt động kiêm nhiệm. Hoàn thiện các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục kỳ họp Quốc hội, khắc phục những hạn chế nêu trên là đòi hỏi khách quan, đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Quốc hội trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền. 

3. Hoàn thiện các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội.  

Các nguyên tắc, yêu cầu của việc hoàn thiện quy trình, thủ tục 

Xuất phát từ vai trò, vị trí và đặc điểm hoạt động của Quốc hội, việc xây dựng, hoàn thiện quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội phải tuân theo những nguyên tắc chung sau:

Một là, quy trình, thủ tục làm việc chung tại kỳ họp Quốc hội phải bảo đảm tăng cường nguyên tắc làm việc tập thể, quyết định theo đa số của Quốc hội;

Hai là, bảo đảm bình đẳng, dân chủ trong hoạt động của Quốc hội, theo đó: (i) tất cả các ĐBQH đều có quyền và nghĩa vụ như nhau trong quá trình thảo luận; (ii) chỉ có một vấn đề được thảo luận vào bất kỳ thời điểm nào khi tiến hành phiên họp; (iii) trước khi biểu quyết, vấn đề biểu quyết phải được trình bày rõ ràng để các đại biểu cân nhắc, quyết định; (iv) hạn chế việc phát biểu dài dòng, trùng lắp, lạc đề…; (v) chủ toạ phải điều khiển phiên họp một cách công bằng và trung thực; (vi) hai luồng ý kiến “phản đối và “đồng ý đều phải được có cơ hội thể hiện như nhau;

Ba là, quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội phải bảo đảm tính công khai trong hoạt động của Quốc hội;

Bốn là, quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội phải góp phần đề cao và khẳng định vai trò của Quốc hội và ĐBQH trong việc xem xét các vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền của Quốc hội

Năm là, việc xây dựng quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội phải tuân theo nguyên tắc khoa học, cụ thể là: (i) bảo đảm tính khách quan, phù hợp với thực tiễn; (i) bảo đảm phù hợp với từng loại công việc của Quốc hội; (iii) thể hiện rõ thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi chủ thể; (iv) bảo đảm tính liên kết, tính thống nhất, đồng bộ trong các bước thực hiện. 

Đề tài đề xuất hệ thống giải pháp, kiến nghị 

Về phương án sửa đổi Nội quy kỳ họp Quốc hội, cần sửa đổi một cách toàn diện hệ thống các quy định pháp luật hiện hành về kỳ họp Quốc hội theo hướng pháp điển hóa trong một văn bản pháp luật. Theo hướng này, các bước triển khai cụ thể như sau:

(i) Tiến hành hệ thống hóa toàn bộ các quy định nằm rải rác trong các văn bản hiện hành có liên quan về quy trình, thủ tục tiến hành kỳ họp Quốc hội;

(ii) Sửa đổi Luật tổ chức của Quốc hội, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội theo hướng các luật này không quy định về quy trình, thủ tục mà chỉ quy định về các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể liên quan.

(iii) Xây dựng Nội quy kỳ họp Quốc hội thành một văn bản chung gồm tất cả các quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp, bao gồm cả quy trình lập pháp, giám sát tối cao và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Nghiên cứu sửa đổi tên gọi Nội quy kỳ họp thành Nội quy của Quốc hội để thể hiện phạm vi điều chỉnh rộng hơn.

Sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp để tránh mâu thuẫn, chồng chéo, không hợp lý hoặc không khả thi. Tập trung vào một số vấn đề cụ thể sau:

- Thứ nhất, về thời gian, quy định thời điểm tiến hành kỳ họp thường lệ để tạo sự chủ động trong việc chuẩn bị nội dung. Thiết kết chương trình làm việc chi tiết, khoa học, cân đối thời gian thảo luận cho từng loại vấn đề, thời gian thảo luận tại tổ đại biểu và tại hội trường, dành thời gian thỏa đáng để tiếp thu, xử lý các ý kiến của ĐBQH. Tạo điều kiện cho các uỷ ban làm việc cả trong thời gian Quốc hội họp.

- Thứ hai, về thành phần tham dự kỳ họp, phiên họp, bổ sung quy định về trường hợp đại biểu vắng mặt một số phiên họp; đề cao nhiệm vụ tham gia đầy đủ các kỳ họp, phiên họp Quốc hội; bổ sung quy định nhân dân có thể tham dự phiên họp công khai của Quốc hội bằng cách đăng ký tham dự theo thủ tục do VPQH tổ chức.

- Thứ ba, về trình tự, thủ tục tiến hành kỳ họp, bổ sung quy định về “phát biểu nhậm chức” của những người giữ các vị trí lãnh đạo cao cấp trong bộ máy Nhà nước sau khi được Quốc hội bầu; bổ sung quy định về cuộc họp giữa Chủ tịch Quốc hội với các Trưởng đoàn ĐBQH. Quy định rõ trách nhiệm của chủ tọa phiên họp trong việc bảo đảm thực hiện đầy đủ các quy định của Nội quy kỳ họp, giữ "nhịp" cho hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp được tiến hành khoa học, suôn sẻ. Sửa đổi quy định về thời gian phát biểu của ĐBQH theo hướng quy định cụ thể về thời gian phát biểu lần thứ hai về cùng một vấn đề; đại biểu không được kéo dài thời gian phát biểu khi thời gian đã hết.

Thứ tư, về quy trình, thủ tục Quốc hội xem xét, quyết định các vấn đề thuộc nội dung kỳ họp. Bổ sung thủ tục lấy ý kiến đại biểu về những vấn đề cần được thảo luận; đảm bảo cơ hội thể hiện ý kiến đồng ý, phản đối, ý kiến khác của các đại biểu đối với mỗi vấn đề là như nhau. Không đọc các báo cáo đã được gửi cho ĐBQH hoặc chỉ đọc các báo cáo tóm tắt, dành thời gian cho việc thảo luận các vấn đề còn có ý kiến khác nhau. Đối với hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn, người bị chất vấn không đọc báo cáo trả lời bằng văn bản mà chỉ báo cáo tóm tắt nội dung trả lời; tăng cường đối thoại trực tiếp giữa ĐBQH và người bị chất vấn; trong trường hợp ĐBQH không đồng ý với nội dung trả lời chất vấn hoặc vẫn còn nhiều đại biểu nêu chất vấn thì Chủ toạ phiên họp tiến hành lấy ý kiến Quốc hội về việc: (a) kéo dài thời gian chất vấn; (b) đề nghị người bị chất vấn trả lời bằng văn bản đến ĐBQH; (c) đưa vấn đề chất vấn ra thảo luận tại phiên họp của UBTVQH.

- Thứ năm, sửa đổi các quy định về Đoàn thư ký kỳ họp theo hướng xác định đây là cơ quan chuyên trách về chuyên môn của Quốc hội, giúp UBTVQH về nội dung của dự án, văn bản trình Quốc hội xem xét, thảo luận; thành viên Đoàn thư ký kỳ họp chịu trách nhiệm về nội dung chuyên môn thuộc phạm vi thẩm quyền của Hội đồng dân tộc, Uỷ ban mà mình đại diện; còn các vấn đề về kỹ thuật, hành chính, điều khiển công tác văn thư thì thuộc trách nhiệm các vụ, đơn vị chuyên môn của VPQH.

Việc sửa đổi, bổ sung các quy định về trình tự, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp cần được tiến hành thường xuyên để kịp thời cập nhật những kinh nghiệm từ thực tiễn hoạt động của Quốc hội. Để bảo đảm để các quy định này thực sự “sống” với quá trình hoạt động của Quốc hội, cần quy định trách nhiệm của Uỷ ban pháp luật của Quốc hội trong việc rà soát, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội. 

Tác giả: TS. Ngô Đức Mạnh, Nguyễn Thị Hải Hà

Nguồn tin: Viện Nghiên cứu lập pháp

Các tin đã đưa ngày:
Thăm dò ý kiến
Bạn có cho rằng xăng là nguyên nhân gây ra cháy xe không?





Hoạt động của Quốc hội - mang đầy hơi thở của cuộc sống