Quốc hội xem xét, quyết định Chỉ tiêu kinh tế - xã hội hàng năm: thực trạng và kiến nghị

16/09/2013
Nhằm góp phần cung cấp thêm các thông tin khoa học cho việc Quốc hội xem xét, quyết định các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, môi trường trong Nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế xã hội hàng năm, năm 2010 và 2011, Ủy ban Kinh tế đã triển khai nghiên cứu đề tài “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc Quốc hội quyết định các chỉ tiêu kinh tế - xã hội hàng năm”. Bài viết này giới thiệu một số kết quả nghiên cứu chủ yếu và những kiến nghị của đề tài để góp phần làm rõ tính pháp lý và tính khoa học của các chỉ tiêu kinh tế - xã hội do Quốc hội quyết định, nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực, đáp ứng yêu cầu quản lý và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

1. Cơ sở pháp lý của việc Quốc hội xem xét, quyết định các chỉ tiêu kinh tế - xã hội hàng năm

Thẩm quyền quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm được quy định tại Khoản 3, Khoản 4 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992. Cụ thể hóa Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội (2001) quy định: “Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước…”; “quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế”. Luật tổ chức Chính phủ (2001) quy định Chính phủ có nhiệm vụ: “…Xây dựng dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài hạn, năm năm, hàng năm trình Quốc hội…”. Các luật khác như Luật ngân sách nhà nước (2002), Luật thống kê (2003), Luật quản lý nợ công (2009) cũng quy định rõ hơn về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội khi quyết định các chỉ tiêu kinh tế - xã hội.

Nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật, nâng cao hiệu quả quyết định kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X đã đề ra chủ trương: “Ban hành và thực thi Luật kế hoạch hoá phát triển kinh tế - xã hội. Đổi mới mạnh mẽ, nâng cao chất lượng hoạt động nghiên cứu chiến lược, công tác quy hoạch, kế hoạch, đặc biệt coi trọng các chỉ tiêu và biện pháp về chất lượng phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội và môi trường. Đổi mới nội dung, phương pháp, quy trình xây dựng, thông qua và phê duyệt, triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế”.

Tuy vậy, đến nay, mới chỉ có các quy định mang tính nguyên tắc chung của Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội về nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội trong việc quyết định kế hoạch kinh tế - xã hội của đất nước. Chưa có văn bản pháp luật nào quy định chi tiết những tiêu chí, nội dung kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước do Quốc hội quyết định, những chỉ tiêu, giải pháp cần giao Chính phủ quyết định để vừa phản ánh được thực quyền của Quốc hội, vừa bảo đảm quyền điều hành linh hoạt của Chính phủ, phù hợp với sự vận hành của nền kinh tế theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa theo tinh thần đề ra tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X là: “Phân định rõ chức năng, mối quan hệ giữa Quốc hội, Chính phủ và các bộ, ngành, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong quản lý nhà nước về kinh tế và xã hội”.

2. Thực trạng việc Quốc hội xem xét, quyết định các chỉ tiêu kinh tế - xã hội hàng năm

Ngày nay hầu như các quốc gia tham gia vào mục tiêu thiên niên kỷ của Liên hiệp quốc đều đặt mục tiêu phát triển kinh tế theo hướng bền vững bao gồm 3 nhóm mục tiêu: (1) Tăng trưởng kinh tế; (2) Tiến bộ xã hội và (3) Bảo vệ môi trường. Ba nhóm mục tiêu này là xương sống của những kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ngắn hạn, trung hạn và dài hạn, mà một nền kinh tế được gọi là có phát triển, nếu giải quyết được hài hòa cả 3 mục tiêu này.

Năm 2004, Ngân hàng thế giới đã đưa ra hệ thống gồm 21 nhóm chỉ tiêu (mỗi nhóm lại có nhiều chỉ tiêu khác nhau) để đánh giá sự phát triển của các nền kinh tế. Hệ thống này bao gồm 144 chỉ tiêu đánh giá một cách toàn diện mức độ phát triển của mỗi quốc gia trên mọi phương diện của đời sống kinh tế - xã hội. Các chỉ tiêu này có thể được quy định khác nhau ở từng quốc gia, nhưng nhìn chung, chúng cũng xoay quanh nhóm các chỉ tiêu cơ bản đã được công nhận như là thông lệ quốc tế.

Các nhà kinh tế khi so sánh sự phát triển của các quốc gia khác nhau thường sử dụng tiêu chí GDP bình quân đầu người do dễ tính toán và phản ánh tương đối sát với năng suất lao động của mỗi nước trong sử dụng các nguồn lực vào phát triển đất nước. Ngoài ra, còn sử dụng một loạt các chỉ tiêu khác để phản ánh tình hình phát triển xã hội như tình trạng đói nghèo, khả năng tiếp cận giáo dục của người dân, chất lượng môi trường,...

Trong nhiều năm qua, trong các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm của nước ta đều đặt các mục tiêu phát triển dựa trên 3 nhóm mục tiêu nêu trên, đặc biệt là thực hiện các mục tiêu thiên niên kỷ của Liên hiệp quốc đến năm 2010. Hàng năm, Quốc hội ban hành Nghị quyết về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội với cơ cấu nội dung gồm 3 phần chính: (1) Đánh giá hiện trạng; (2) Xác định mục tiêu phương hướng và chỉ tiêu phát triển; (3) Đề ra nhiệm vụ, chính sách, giải pháp tổ chức thực hiện. Trong đó 3 nhóm chỉ tiêu gồm những chỉ tiêu chính về kinh tế, xã hội và môi trường với nhiều điểm tương đồng với thông lệ quốc tế.

Tuy nhiên, do chưa có văn bản luật hoặc nghị quyết của Quốc hội quy định chi tiết những tiêu chí, nội dung kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước do Quốc hội quyết định, nên có thể thấy, trong quá trình ra quyết định, nhiều vấn đề kinh tế - xã hội mang tầm chiến lược, vĩ mô chưa được thảo luận một cách đầy đủ và thấu đáo như quan điểm về tăng trưởng kinh tế, cơ cấu kinh tế trong một chiến lược dài hạn, định hướng và giải pháp cho phát triển kinh tế vùng, ngành động lực; định hướng, giải pháp huy động và phân bổ nguồn lực của đất nước trong từng giai đọan phát triển; các cân đối vĩ mô của nền kinh tế, như cân đối tích luỹ - tiêu dùng, cân đối xuất - nhập khẩu, cán cân thương mại, cán cân thanh toán trong nước và quốc tế, vay nợ và trả nợ, lạm phát, tổng phương tiện thanh toán... Số lượng chỉ tiêu trình Quốc hội xem xét, quyết định hàng năm nhiều, thiếu sự thống nhất, có chỉ tiêu không thật sự mang tính khoa học, không đủ điều kiện để kiểm điểm, đánh giá kết quả thực hiện cụ thể từng chỉ tiêu như trong Nghị quyết của Quốc hội.

Nếu so sánh chuỗi chỉ tiêu qua các năm, có thể thấy cách tính và thể hiện một số chỉ tiêu thiếu nhất quán. Ví dụ, một số chỉ tiêu năm nay được Quốc hội quyết định, nhưng sang năm có thể không được đưa ra; chỉ tiêu tăng chỉ số giá tiêu dùng lúc được quyết định theo tiêu chí định tính (thấp hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế), lúc được quyết định theo tiêu chí định lượng (một con số cụ thể hoặc một khoảng thấp hơn một số cụ thể); chỉ tiêu giảm nghèo các năm trước được ghi cụ thể là tỷ lệ phần trăm so với số dân, tuy nhiên, từ năm 2011 lại tính theo tỷ lệ giảm hàng năm trên số dân (cụ thể là 2%/năm); hoặc chỉ tiêu tạo việc làm mới mấy năm gần đây gần như không thay đổi, cho dù tăng trưởng kinh tế khác xa nhau, vì thế về khía cạnh quản lý kinh tế vĩ mô chỉ tiêu này hầu như không có ý nghĩa. Ngay việc Quốc hội quyết định cụ thể về ngân sách nhà nước còn chưa thực chất do Quốc hội chưa kiểm soát được mọi khoản thu, chi trong năm ngân sách, có những khoản thu, chi được để ngoài dự toán và cân đối ngân sách hoặc quản lý lỏng lẻo dưới hình thức “ghi thu - ghi chi”, nguồn vốn trái phiếu chính phủ chưa đưa vào cân đối ngân sách, ranh giới phân định giữa tín dụng nhà nước và ngân sách nhà nước chưa rõ ràng.

Một số chỉ tiêu có lẽ chưa được tính toán chính xác nên giữa số kế hoạch và thực hiện các nhau quá xa, nhất là các chỉ tiêu thường xuyên được điều chỉnh như chỉ số tốc độ tăng trưởng kinh tế, chỉ số giá cả (CPI), chỉ tiêu về thu chi ngân sách nhà nước. Chỉ tiêu xử lý chất thải rắn y tế là tiêu chí quan trọng không chỉ trong việc bảo vệ môi trường mà còn là yếu tố có ảnh hưởng lớn tới sức khỏe nhân dân, thể hiện chất lượng cuộc sống của người dân. Tuy nhiên, chỉ tiêu này thiếu độ tin cậy, bởi vì hằng năm nhiều địa phương không báo cáo về chỉ tiêu xử lý chất thải rắn y tế và những địa phương có báo cáo thì thường chỉ dựa trên cơ sở ước tính, thiếu đánh giá, kiểm tra cụ thể. Mặt khác, trên thực tế chất thải rắn y tế không nguy hại bằng chất thải lỏng từ các cơ sở y tế, đây mới là điều mà xã hội đáng quan tâm. Đối với lĩnh vực giáo dục, trong Nghị quyết phát triển kinh tế - xã hội hàng năm có 3 chỉ tiêu liên quan đến giáo dục, đào tạo là số địa phương đạt chuẩn phổ cập trung học cơ sở, số sinh viên, học sinh tuyển mới vào các trường đại học, cao đẳng, trung cấp chuyên nghiệp, dạy nghề. Các chỉ tiêu này chưa phản ánh hết thực trạng và phương hướng phát triển giáo dục, đào tạo nhất là về chất lượng giáo dục, đào tạo, cụ thể là xét về cơ cấu và chất lượng giáo dục và đào tạo, chúng ta thấy còn nhiều mặt bất cập. Tỷ lệ giữa đào tạo đại học, cao đẳng, dạy nghề chưa hợp lý, chất lượng đào tạo chưa cao, thiếu thực hành, nghề nghiệp thiếu tinh thông dẫn đến tình trạng nhiều thầy, thiếu thợ.

Có chỉ tiêu lại mang tính thông tin nhiều hơn là tính pháp lệnh làm cho việc quyết định chỉ tiêu chỉ có tính hình thức nên cũng không được chú trọng khi thực hiện giám sát. Ví dụ, chỉ tiêu tổng vốn đầu tư xã hội, gồm đầu tư từ ngân sách nhà nước và các thành phần kinh tế khác chỉ mang tính thông tin, định hướng. Vì vậy, mặc dù hiển nhiên là các chỉ tiêu kinh tế - xã hội do Quốc hội quyết định bằng Nghị quyết có tính pháp lệnh và tính hiệu lực cao phải phấn đấu hoàn thành, nhưng vẫn tồn tại không ít ý kiến cho rằng đó chỉ mang tính định hướng, không bắt buộc. Thực tế là những năm qua đã xảy ra tình trạng Quốc hội biểu quyết thông qua chỉ tiêu kinh tế - xã hội rồi một thời gian sau lại biểu quyết điều chỉnh một số chỉ tiêu. Vì kết quả thực hiện kế hoạch không phản ánh được chất lượng của phát triển nên sự hoàn thành kế hoạch chỉ mang tính hình thức. Nguyên nhân có phần do công tác xây dựng, lập kế hoạch chưa tốt, nhưng một phần cũng do chưa có những ràng buộc rõ ràng về trách nhiệm và cũng chưa có cơ chế chế tài đối với cơ quan thực hiện khi các chỉ tiêu được thực hiện quá thấp so với mức Quốc hội giao. Những vấn đề bất cập như vậy làm giảm ý nghĩa và tính chất quan trọng của việc lập kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội, lập dự toán và phê chuẩn dự toán ngân sách nhà nước.

3. Đổi mới và hoàn thiện hệ thống chỉ tiêu kinh tế - xã hội đảm bảo tính khoa học và thực tiễn

Từ thực tế trên, có thể thấy bất cập lớn nhất của các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của nước ta trong những năm qua là thường nặng về sự áp đặt các mục tiêu, chỉ tiêu mang ý muốn chủ quan hơn là một bản kế hoạch để qua đó dẫn dắt các chủ thể của một nền kinh tế hoạt động theo định hướng của nhà nước. Dường như các mục tiêu, chỉ tiêu kế hoạch mới phản ảnh được ở khía cạnh “phải làm gì” mà chưa phản ảnh được các nội dung quan trọng hơn là “làm cách nào” và “ai làm”. Do đó thực tế giữa mục tiêu kế hoạch và chính sách kinh tế không gắn liền với nhau và chính sách tài khoá không phản ánh là công cụ thực thi kế hoạch kinh tế - xã hội.

Trên cơ sở phân tích thực trạng và nhấn mạnh một số tồn tại, hạn chế, cho thấy cần quy định rõ ràng bằng văn bản pháp lý về tính hiệu lực của các nghị quyết của Quốc hội về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, tính chất bắt buộc về mặt pháp lý, tính chất định hướng, chủ trương trong các mục tiêu, chỉ tiêu, nhiệm vụ được giao trong Nghị quyết; đồng thời nghiên cứu hoàn thiện cơ sở khoa học và thực tiễn của hệ thống chỉ tiêu theo hướng thay thế những chỉ tiêu không còn phù hợp, bổ sung những chỉ tiêu còn thiếu và phương pháp tính toán lạc hậu, nhằm kịp thời đáp ứng với sự thay đổi nhanh chóng của môi trường kinh tế và xã hội cũng như phù hợp với thông lệ quốc tế. Hệ thống chỉ tiêu kinh tế - xã hội phải đáp ứng yêu cầu trên ba khía cạnh: (1) Phản ánh tốc độ, hiệu quả và tính bền vững của tăng trưởng kinh tế bền vững gắn với chuyển dịch cơ cấu kinh tế và nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế; (2) Tăng trưởng kinh tế gắn với nâng cao mức sống vật chất và tinh thần của nhân dân, đảm bảo công bằng xã hội; (3) Tăng trưởng kinh tế gắn với bảo vệ môi trường và sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên.

Khi xây dựng các chỉ tiêu kế hoạch, cần nghiên cứu và áp dụng phương pháp tính toán phù hợp hơn, tiến tới phải thống nhất về phương pháp tính của quốc tế để dễ dàng so sánh được với các nước trong cùng một chỉ tiêu, chỉ số nhằm đánh giá đúng thực trạng kinh tế - xã hội Việt Nam so với các nước trên thế giới, xác định được chúng ta đang đứng ở đâu trong khu vực và thế giới. Mặt khác, ngay trong nước thì cũng phải thống nhất từ Trung ương đến các địa phương về phạm vi, nội dung và phương pháp tính của từng chỉ tiêu và chỉ số. Bên cạnh đó, các cam kết với quốc tế phải được cụ thể hóa trong các mục tiêu, chỉ tiêu trong kế hoạch hàng năm và 5 năm để thể hiện quyết tâm của Chính phủ trong việc thực hiện những cam kết với cộng đồng quốc tế. Việc hoàn thiện hệ thống chỉ tiêu kinh tế - xã hội Việt Nam cần cơ sở kết hợp giữa các phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng, trong đó, mô hình định lượng được thiết kế để xác định các chỉ tiêu có thể đo lường thông qua điều tra, thu thập số liệu; còn phương pháp định tính nhằm giám sát những vấn đề mà mô hình định lượng không đề cập đến.

Với định hướng như vậy, đề tài đã kiến nghị cụ thể về 5 nhóm chỉ tiêu gồm: nhóm chỉ tiêu kinh tế và ngân sách nhà nước; nhóm chỉ tiêu lao động, việc làm; nhóm chỉ tiêu liên quan đến giảm nghèo; nhóm chỉ tiêu y tế và nhóm chỉ tiêu giáo dục, đào tạo./.

TS. Vũ Viết Ngoạn

Ths. Phạm Ngọc Lâm

Nguồn tin: Viện Nghiên cứu lập pháp

Các tin đã đưa ngày:
Thăm dò ý kiến
Bạn có cho rằng xăng là nguyên nhân gây ra cháy xe không?





Hoạt động của Quốc hội - mang đầy hơi thở của cuộc sống