Quốc hội quyết định những vấn đề Quan trọng của đất nước về kinh tế - xã hội trong thời kỳ việt nam gia nhập wto: thực trạng và kiến nghị

16/09/2013
Năm 2010, Viện NCLP đã hoàn thành việc nghiên cứu đề tài cấp bộ “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc Quốc hội quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước về kinh tế-xã hội trong thời kỳ Việt Nam gia nhập WTO” do TS. Đinh Xuân Thảo, Viện trưởng Viện NCLP làm Chủ nhiệm. Bài viết tóm tắt và giới thiệu một số kết quả chủ yếu của Đề tài liên quan đến thực tiễn Quốc hội quyết định những vấn đề về kinh tế - xã hội, nguyên nhân của những bất cập, hạn chế và những kiến nghị, đề xuất nằm nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động này.

1. Thực trạng Quốc hội quyết định những vấn đề về kinh tế - xã hội

Quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước là thẩm quyền cơ bản của Quốc hội, trong đó có việc quyết định các vấn đề về kinh tế - xã hội như: kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm; chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; dự toán, phân bổ và quyết toán NSNN; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của cả nước; chủ trương đầu tư các dự án, công trình quan trọng quốc gia… Bằng việc quyết định các vấn đề này, Quốc hội không chỉ thể chế hóa chủ trương, chiến lược phát triển đất nước của Đảng thành pháp luật mà còn định ra “mô hình”, “cấu trúc” và phương thức vận hành các bộ phận cấu thành của đời sống kinh tế - xã hội quốc gia theo những mục tiêu, mục đích đã đề ra.
Quốc hội quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; quyết định quy hoạch sử dụng đất 10 năm và kế hoạch sử dụng đất 5 năm.

Từ năm 2000 đến năm 2010, Quốc hội đã ban hành 13 nghị quyết về kinh tế-xã hội, 2 nghị quyết về quy hoạch sử dụng đất và đang chuẩn bị thông qua nghị quyết về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 10 năm (2010-2012) và 5 năm (2010-2015) trong nhiệm kỳ khóa XII. Việc Quốc hội quyết định đối với những nội dung này trong những năm qua đã đạt được những kết quả nhất định. Quốc hội đã ngày càng thể hiện sự chủ động, linh hoạt và kịp thời trong các quyết sách cho phù hợp với tình hình thực tế kinh tế trong nước và quốc tế.
Đối với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm, Quốc hội xem xét các nội dung: mục tiêu tổng quát và các chỉ tiêu lớn; các nhiệm vụ, giải pháp lớn; trách nhiệm tổ chức thực hiện. Nội dung quyết định đã thay đổi với nhiều chỉ tiêu chủ yếu hơn, phân loại cụ thể, phù hợp với thực tiễn yêu cầu phát triển đất nước. Một số chỉ tiêu hàng năm được cân nhắc nhiều nhất là tốc độ tăng tổng sản phẩm trong nước (GDP), chỉ số giá tiêu dùng (CPI), tổng nguồn vốn đầu tư phát triển toàn xã hội, kim ngạch xuất khẩu... Đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, Quốc hội thường quyết định 3 vấn đề chính gồm hệ thống chỉ tiêu, các giải pháp thực hiện và trách nhiệm tổ chức thực hiện. Trong đó, có 2 nhóm chỉ tiêu quan trọng là diện tích đất sử dụng vào các mục đích và chỉ tiêu chuyển mục đích sử dụng đất.

Tuy nhiên, việc Quốc hội quyết định Kế hoạch 5 năm, hàng năm còn tồn tại một số vấn đề như: (i) Số lượng chỉ tiêu quá nhiều, có nhiều chỉ tiêu định tính; (ii) Còn thiếu tính dự báo, định hướng và chưa gắn các mục tiêu với các giải pháp huy động nguồn lực và trách nhiệm cụ thể của từng cơ quan; (iii) Một số vấn đề chưa được thảo luận đầy đủ và quyết định thấu đáo; (iv) Có chỉ tiêu còn thiếu sự thống nhất, khó đánh giá giữa kế hoạch 5 năm và hàng năm, giữa các kế hoạch hàng năm với nhau. Việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: (i) Thiếu các quy định cụ thể về nội dung, tiêu chí; (ii) Chưa gắn liền và phục vụ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt chưa gắn chặt chẽ với các mục tiêu bảo đảm an ninh lương thực, bảo vệ môi trường và phát triển bền vững…

Quốc hội quyết định các vấn đề thuộc lĩnh vực tài chính, NSNN và đầu tư các dự án, công trình quan trọng quốc gia
Đối với việc quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia: Mặc dù chưa có cơ sở pháp lý cụ thể, nhưng Quốc hội đã quyết định một số vấn đề cơ bản như về chính sách tiền tệ quốc gia, mức lạm phát dự kiến, tốc độ tăng trưởng kinh tế, tăng trưởng tín dụng. Quyết định các vấn đề về NSNN được thực hiện thường xuyên, trong gần 10 năm, Quốc hội đã ban hành 10 nghị quyết về dự toán và phân bổ NSNN, 9 nghị quyết về tổng quyết toán NSNN. Quyết định chủ trương đầu tư các dự án, công trình quan trọng quốc gia, Quốc hội thông qua 7 Nghị quyết(3) để quyết định chủ trương đầu tư các dự án, công trình quan trọng quốc gia.
Thực tế cho thấy, (i) Việc quyết định chính sách
tài chính, tiền tệ quốc gia đã dần thể hiện vai trò của Quốc hội trong việc sử dụng công cụ chính sách then chốt này nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và bảo đảm ổn định vĩ mô; (ii) Quyết định dự toán NSNN và phương án phân bổ NSTW ngày càng sát với thực tế, có giá trị pháp lý như một đạo luật; (iii) Việc quyết định các công trình quan trọng của quốc gia được chuẩn hóa, cân nhắc kỹ lưỡng về mọi mặt, đảm bảo quyền lợi của nhân dân cũng như tính hiệu quả, tiết kiệm trong sử dụng NSNN.

Tuy nhiên, trong việc quyết định chính sách tài chính, tiền tệ: Quốc hội chưa thực hiện đầy đủ các thẩm quyền, còn nhiều vấn đề cần phải được xem xét, quyết định một cách tổng thể như: kiểm soát lạm phát, tăng trưởng kinh tế, tạo việc làm; cơ cấu kinh tế dài hạn; quy hoạch phát triển kinh tế vùng, ngành; phân bổ nguồn lực của đất nước; các cân đối vĩ mô của nền kinh tế... Quyết định các vấn đề về NSNN: Vẫn còn mang tính hình thức do chưa kiểm soát được mọi khoản thu, chi của NSNN; thời gian lập dự toán chưa phù hợp; mức chi cho giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ trong NSĐP và xử lý kết dư chưa hợp lý; vấn đề sử dụng số tiền nhàn rỗi tại kho bạc, dự phòng NSTW hàng năm, vốn nhà nước thu được từ cổ phần hóa chưa được quy định cụ thể. Trong phân bổ NSNN, Quốc hội mới chỉ xem xét, quyết định những chỉ tiêu, cân đối lớn do Chính phủ trình; còn tồn tại cơ chế giao khoán kinh phí với mức cao; quy định bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP chưa phù hợp; các quy định về điều tiết ngân sách còn tạo cơ chế xin cho, ỷ lại và không phù hợp với chủ trương phân cấp. Việc phê chuẩn tổng quyết toán NSNN còn mang tính hình thức do thiếu cơ sở, căn cứ và công cụ cần thiết để kiểm tra nên thực tế chi ngân sách thường vượt nhiều so với dự toán; quy định Quốc hội phê chuẩn quyết toán cả NSĐP dẫn đến chồng chéo, không thực chất; trách nhiệm phối hợp, thời gian thực hiện quyết toán, báo cáo quyết toán không cụ thể… Việc quyết định dự án, công trình quan trọng của Quốc gia: chưa được xem xét, cân nhắc và tính toán kỹ lưỡng, toàn diện nên đa số các dự án, công trình có tình trạng chậm tiến độ, vượt định mức hoặc không đảm bảo nguồn vốn thực hiện(4); chưa quy định thời gian các dự án, công trình đầu tư sau khi hoàn thành phải quyết toán.

2. Một số nguyên nhân cơ bản của những bất cập trong việc Quốc hội thực hiện quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước về kinh tế - xã hội

Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng Quốc hội quyết định những vấn đề về kinh tế - xã hội trong thời gian từ 2000 đến nay, Đề tài đã nêu lên một số nguyên nhân cơ bản của những bất cập hiện còn tồn tại, cụ thể là:
Thứ nhất, mặc dù cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đã được đổi mới nhưng chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế đặt ra. Số lượng ĐBQH chuyên trách còn ít. Chưa tính đến tỷ lệ hợp lý ĐBQH có chuyên ngành liên quan đến lĩnh vực kinh tế - xã hội. Trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ năng hoạt động của ĐBQH còn có những điểm hạn chế, còn tồn tại tâm lý né tránh, e dè, nể nang. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của các cơ quan của Quốc hội chưa thật hợp lý và hiệu quả. Phạm vi hoạt động rất rộng, hình thức hoạt động thiếu đa dạng, thiếu sự phối hợp chặt chẽ, thường xuyên…

Thứ hai, cơ sở pháp lý của việc Quốc hội quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước về kinh tế - xã hội không đầy đủ và cụ thể. Chưa xác định các nhóm vấn đề về kinh tế - xã hội thuộc thẩm quyền Quốc hội quyết định ngoài quy định chung tại Khoản 3, Khoản 4 Điều 84 Hiến pháp 1992 và Điều 2 Luật Tổ chức Quốc hội. Thực tế thì Quốc hội còn quyết định các vấn đề khác về kinh tế - xã hội. Chưa xác định được những nội dung trong Kế hoạch cần được Quốc hội quyết định, mức độ quyết định, nội dung giao cho Chính phủ để bảo đảm sự linh hoạt trong điều hành và phù hợp với sự vận hành của cơ chế kinh tế thị trường. Quốc hội chưa thể hiện rõ nét trách nhiệm, vai trò trong việc quyết định chính sách tài chính, tiền tệ mà đang trao cho Chính phủ. Hệ thống các tiêu chí, đặc biệt các tiêu chí định lượng về phát triển kinh tế - xã hội, chưa đầy đủ hoặc còn bất cập, do đó còn có những dự án, công trình quan trọng chưa được Quốc hội quyết định...

Thứ ba, quy trình, thủ tục Quốc hội quyết định những vấn đề kinh tế - xã hội chưa được tuân thủ nghiêm. Việc gửi văn bản chậm so với quy định, thời gian dành cho hoạt động này chưa thỏa đáng nên còn những nội dung chưa được xem xét, thảo luận thấu đáo trước khi quyết định. Quy định hiện hành chưa thể hiện rõ trách nhiệm, quyền hạn, mối quan hệ giữa các chủ thể tham gia; chưa có cơ chế thu hút, sử dụng chuyên gia cũng như để các đối tượng có liên quan tham gia phản biện, đóng góp ý kiến …
Thứ tư, chất lượng tham mưu, phục vụ chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Mặc dù trong những năm gần đây, các cơ quan này đã được đổi mới, tăng cường, đội ngũ công chức của các vụ chuyên môn, các đơn vị của Văn phòng Quốc hội, các Đoàn ĐBQH, Viện Nghiên cứu lập pháp… đã được kiện toàn và bổ sung, nhưng so với yêu cầu nhiệm vụ thì vẫn chưa đủ, còn thiếu những chuyên gia giỏi, có nhiều kinh nghiệm nên sự chủ động và chất lượng nghiên cứu, tham mưu còn hạn chế.

Thứ năm, hệ thống thông tin và công cụ phục vụ Quốc hội quyết định các vấn đề kinh tế - xã hội còn thiếu, yếu, chưa mang tính phản biện. Hiện nay, bên cạnh nguồn thông tin do Chính phủ cung cấp, Quốc hội cũng đã có nguồn thông tin từ Văn phòng Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp nhưng phần nhiều vẫn là theo yêu cầu của đại biểu, thiếu thông tin nghiên cứu chủ động, chuyên sâu có chất lượng cao… Hoạt động của Kiểm toán nhà nước nhìn chung còn nặng về tính “quản lý ngành, lĩnh vực”, báo cáo kết quả kiểm toán còn quá đồ sộ, chủ yếu là miêu tả, chưa chắt lọc và mang khái quát cao để phục vụ sát thực yêu cầu của Quốc hội, ĐBQH…

3. Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả Quốc hội quyết định các vấn đề kinh tế - xã hội trong thời kỳ Việt Nam gia nhập WTO giai đoạn 2006 – 2020

Trên cơ sở nghiên cứu cơ sở lý luận và thực trạng Quốc hội quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước về kinh tế - xã hội; đánh giá tình hình kinh tế - xã hội trong và ngoài nước trong giai đoạn 2010-2020; các cơ hội, thách thức; những yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra đối với việc nâng cao hiệu quả hoạt động Quốc hội quyết định các vấn đề về kinh tế - xã hội giai đoạn
2010-2020, Đề tài đã kiến nghị hệ thống các giải pháp gồm 2 nhóm chính. Nhóm 1 gồm những kiến nghị về các vấn đề chung đề cập đến: (i) Các giải pháp đổi mới tổ chức và nâng cao năng lực các cơ quan của Quốc hội, ĐBQH; (ii) Nâng cao năng lực các cơ quan giúp việc của Quốc hội; (iii) Tăng cường mối quan hệ phối hợp trong quyết định và giám sát những vấn đề kinh tế - xã hội; (iv) Nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội về việc thực hiện các nghị quyết kinh tế - xã hội. Nhóm thứ 2 gồm những kiến nghị về từng nhóm vấn đề về kinh tế - xã hội thuộc thẩm quyền Quốc hội quyết định trong thời kỳ Việt Nam gia nhập WTO. Trong giới hạn phạm vi bài viết này xin tóm tắt giới thiệu các giải pháp thuộc nhóm thứ 2 gồm:

Một là, đối với việc quyết định Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm; quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 10 năm và 5 năm
- Về quyết định Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và 10 năm, Quốc hội nên quyết định 5 nội dung cơ bản: (1) Quyết định mục tiêu và chỉ tiêu
phát triển chủ yếu; (2) Quyết định về định hướng phát triển của các ngành, lĩnh vực chủ yếu, đặc biệt quan tâm tới những ngành, lĩnh vực chịu ảnh hưởng trực tiếp khi thực hiện các cam kết WTO; (3) Quyết định, định hướng điều chỉnh cơ cấu kinh tế, tái cấu trúc nền kinh tế; (4) Quyết định về đầu tư phát triển bằng nguồn vốn nhà nước; (5) Quyết định về pháp luật và cơ chế, giải pháp lớn trong lĩnh vực kế hoạch và đầu tư. Về hệ thống tiêu chí, Quốc hội chỉ nên định lượng đối với ba nhóm tiêu chí chính về: (1) chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế vĩ mô; (2) chỉ tiêu phát triển về xã hội; (3) các tiêu chí đánh giá mức độ hội nhập kinh tế quốc tế. Giảm thiểu các chỉ tiêu định tính. Quốc hội cũng không nên quyết định tất cả và định mức “cứng” mà chỉ nên quyết định những chỉ tiêu thật sự quan trọng và khi quyết định thì chỉ xác định trong “giới hạn” nhất định. Cũng trong nội dung này, đề tài đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng công tác thẩm tra; bổ sung, kết cấu, sắp xếp lại thứ tự các chỉ tiêu, nội dung cho phù hợp; xây dựng chỉ tiêu Tổng tài sản quốc gia; xác định một số chỉ tiêu thuộc nhóm các vấn đề an ninh, trật tự, an toàn xã hội…
Về quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: (i) Bổ sung quy định cụ thể trong Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội việc Quốc hội quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; (ii) Cần điều chỉnh thời gian và nội dung cho tương ứng, phù hợp với Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; (iii) Cụ thể hóa nội dung và hệ thống chỉ tiêu về đất đai mà Quốc hội quyết định trên cơ sở tạo sự linh động cho Chính phủ, sự phân cấp cho địa phương.

Hai là, trong việc Quốc hội quyết định các vấn đề về tài chính, tiền tệ và NSNN, dự án, công trình quan trọng quốc gia

Để nâng cao hiệu quả Quốc hội quyết định các vấn đề về tài chính, tiền tệ và NSNN, dự án, công trình quan trọng quốc gia, đặc biệt để đáp ứng yêu cầu gia nhập WTO, cần tiếp tục nghiên cứu, giải quyết một số vấn đề sau:
- Đối với việc quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia: (i) Cần sớm nghiên cứu ban hành Luật tài chính nhà nước; (ii) Xây dựng một số nội dung và chỉ tiêu cơ bản về tài chính, tiền tệ do Quốc hội quyết định và đưa vào Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội như: mục tiêu cơ bản của chính sách tài chính, tiền tệ; khung tỷ giá đối với một số ngoại tệ mạnh; tốc độ tăng trưởng tín dụng; việc phát hành tiền; chỉ tiêu lạm phát từng thời kỳ và hằng năm; lãi suất cơ bản…
- Đối với việc quyết định dự toán NSNN: (i) Nghiên cứu để dần xóa bỏ tính “lồng ghép” ngân sách, đẩy mạnh việc phân cấp; thực hiện thí điểm trong một số ngành, lĩnh vực mô hình ngân sách trung hạn, quản lý theo kết quả đầu ra; (ii) Thay lịch biểu tài chính, việc dự toán bắt đầu từ tháng 1 đến tháng 4 hằng năm ; (iii) Xem xét bỏ quy định Quốc hội quyết định các mức chi cụ thể cho một số lĩnh vực như giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ trong NSĐP; (iv) Bổ sung quy định Quốc hội quyết định dự toán, phân bổ bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách các cấp theo luật định, trong trường hợp dự toán NSNN có kết dư; quyết định sử dụng số tiền nhàn rỗi tại Kho bạc nhà nước và dự phòng NSTW hàng năm; quyết định sử dụng vốn nhà nước thu từ quá trình cổ phần hóa; ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức quan trọng, có ảnh hưởng rộng trên phạm vi cả nước và các chương trình mục tiêu quốc gia; (v) Quy định bổ sung các khoản phải phải hạch vào NSNN trong dự toán như các khoản thu để ngoài cân đối, các khoản vay nước ngoài cho vay lại, nguồn vốn trái phiếu Chính phủ…

- Đối với việc quyết định phân bổ NSNN: (i) Bổ sung các quy định về tiêu chí, định mức phân bổ, cơ chế khoán ; (ii) Thay thế quy định số bổ sung cân đối từ NSNN cho NSĐP được ổn định theo số tuyệt đối trong từng thời kỳ ổn định ngân sách (3 đến 5 năm) bằng quy định xem xét theo khả năng cân đối của NSTW hàng năm.
- Đối với việc quyết toán NSNN: (i) Đề nghị Quốc hội chỉ phê duyệt quyết toán NSTW, HĐND phê duyệt quyết toán NSĐP; (ii) Quy định cụ thể thời gian bắt đầu thực hiện quyết toán NSNN, thời hạn hoàn thành báo cáo quyết toán NSNN, thời gian Kiểm toán nhà nước nhận báo cáo quyết toán và thực hiện kiểm toán, thời gian gửi báo cáo chính thức cho Ủy ban Tài chính, Ngân sách trong thời gian 18 tháng Quốc hội phê chuẩn quyết toán NSNN;
- Đối với việc quyết định đầu tư dự án, công trình quan trọng quốc gia: (i) Cần phải thiết lập cơ chế gắn kết với thời điểm, nội dung Quốc hội quyết định Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm, hàng năm và quyết định các vấn đề về tài chính, NSNN; (ii) Bổ sung các tiêu chí cụ thể về tổng dự toán chi tiết, phương án phân bổ và bảo đảm nguồn lực; tiến độ thực hiện và căn cứ đánh giá kết quả thực hiện dự án, công trình; đánh giá, dự báo sự tác động; (iii) Bổ sung một số dự án, công trình cần được Quốc hội xem xét quyết định chủ trương đầu tư như dự án, công trình sử dụng nhiều đất nông nghiệp, khai thác tài nguyên, khoáng sản với khối lượng lớn, quy mô rộng... có tác động nghiêm trọng đến cảnh quan, môi trường, đến sự phát triển ổn định và bền vững của quốc gia; các công trình, dự án quan trọng quốc gia ra nước ngoài…; (iv) Bổ sung quy định thời gian quyết toán theo hướng thời gian lập hồ sơ quyết toán dự án sau khi hoàn thành, trình phê duyệt không chậm hơn 18 tháng đối với dự án cấp quốc gia, dự án đầu tư khác từ 9 đến 12 tháng./.

ThS. Phan Văn Ngọc

Nguồn tin: Viện Nghiên cứu lập pháp

Các tin đã đưa ngày:
Thăm dò ý kiến
Bạn có cho rằng xăng là nguyên nhân gây ra cháy xe không?



Hoạt động của Quốc hội - mang đầy hơi thở của cuộc sống