Tính chất pháp lý, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Nghị viện các nước và một số kinh nghiệm

19/02/2013

1. Tính chất pháp lý, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Nghị viện một số nước  

1.1. Nghị quyết của Quốc hội Mỹ

Ngoài các dự luật và điều ước quốc tế, Quốc hội Mỹ còn xét và thông qua các nghị quyết. Có một số loại nghị quyết sau đây: Nghị quyết chung (joint resolution); Nghị quyết liên đới (concurrent resolution).

- Nghị quyết chung: Về tính chất và hiệu lực pháp lý, nghị quyết chung tương tự như một đạo luật. Về quy trình ban hành, nhìn chung nghị quyết chung cũng phải được thông qua bởi cả Thượng nghị viện và Hạ nghị viện theo một thể thức xác định. Sau đó, nghị quyết được chuyển tới Tổng thống, được ký phê chuẩn hoặc bị Tổng thống phủ quyết.

Mặc dù không có điều luật nào quy định về việc văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) được đệ trình trước Nghị viện phải được soạn thảo dưới dạng một dự luật hay một nghị quyết chung, nhưng có những tập quán nhất định cần phải tuân thủ khi sử dụng hai loại văn bản này. Sự khác biệt giữa nghị quyết chung và các đạo luật thể hiện chủ yếu ở các trường hợp mà chúng được sử dụng, nói cách khác, hai loại văn bản này được sử dụng với những công dụng khác nhau. Nói chung, các dự luật được sử dụng để ban hành mới, bổ sung, sửa đổi các văn bản luật đã được hệ thống trong Bộ luật lệ của Hợp chúng quốc và luật ngân sách hàng năm. Còn các nghị quyết chung thường được sử dụng cho các mục đích sau:

Thứ nhất, khi Nghị viện cần thông qua văn bản để giải quyết những vấn đề bị giới hạn hoặc những vấn đề tạm thời. Chẳng hạn, nghị quyết được dùng như là một công cụ pháp lý tạm thời để tuyên bố về sự phân bổ ngân sách tiếp tục cho các chương trình của Chính phủ liên bang khi dự luật phân bổ ngân sách hàng năm chưa được ban hành. Những nghị quyết chung này được gọi là nghị quyết tiếp tục (continuing resolution).

Thứ hai, nghị quyết chung cũng thường được dùng để giải quyết những vấn đề đơn lẻ nhưng rất quan trọng. Từ năm 1955 đến tháng 1/1991, đã có 6 lần Nghị viện thông qua nghị quyết chung trao quyền hoặc phê chuẩn đề nghị của Tổng thống về việc sử dụng quân đội Hợp chúng quốc Hoa Kỳ để bảo vệ những đất nước cụ thể. Chẳng hạn như bảo vệ các lợi ích của Hoa Kỳ ở Trung Đông. Hai nghị quyết hết sức quan trọng trong số những nghị quyết này đó là Nghị quyết Tonkin Gulf năm 1964 (78 Stat.384) và Nghị quyết Persian Gulf năm 1991 (105 Stat.3) đã được sử dụng để phê chuẩn sự tham chiến của Mỹ.

Thứ ba, nghị quyết chung được dùng để đề xuất tu chính cho Hiến pháp Mỹ. Đây được coi là vai trò cực kỳ quan trọng của nghị quyết chung. Các nghị quyết này phải được thông qua bởi hai phần ba nghị sĩ tại cả Thượng viện và Hạ viện. Điểm đáng lưu ý là, không giống như các nghị quyết chung khác, nghị quyết đề xuất sửa đổi Hiến pháp không cần phải có chữ ký của Tổng thống, nhưng để có thể có hiệu lực pháp lý, chúng phải được phê chuẩn bởi ba phần tư số bang trong liên bang.

Thứ tư, nghị quyết chung còn được sử dụng để xác định những ngày kỷ niệm lớn. Chẳng hạn trong số 99 nghị quyết chung đã có hiệu lực pháp lý của Quốc hội thứ 103 (từ 1993 đến 1995) có tới 83 nghị quyết về vấn đề này.

Thứ năm, nghị quyết chung được sử dụng để thành lập các ủy ban tạm thời hoặc các ủy ban khác.

Thứ sáu, nghị quyết chung cũng được sử dụng để tuyên bố về các bang độc lập (chẳng hạn Nghị quyết đối với bang Texas và bang Hawaii).

Nghị quyết chung được nhận dạng bằng những cách ký hiệu như: H.J.Res. (House Joint Resolution) hoặc S.J.Res. (Senate Joint Resolution) và tiếp theo sau đó là những con số.

- Nghị quyết liên đới: Về tính chất và hiệu lực pháp lý, nghị quyết liên đới không phải là một đạo luật và cũng không có giá trị như một đạo luật, mà chỉ là những biện pháp mà cả Thượng viện và Hạ viện thống nhất về các vấn đề liên quan tới tổ chức và thủ tục hoạt động của họ, hoặc là sự thể hiện ý kiến về các sự kiện, nguyên tắc, quan điểm và mục đích hoạt động của hai Viện. Theo quy định tại khoản 7 Điều 1 Hiến pháp Mỹ, nghị quyết này quy định về các vấn đề đặc thù trong nội bộ Quốc hội và không có hiệu lực ràng buộc mang tính QPPL. Về quy trình ban hành, khác với nghị quyết chung, nghị quyết liên đới không cần phải chuyển sang Tổng thống và không cần sự phê chuẩn của Tổng thống.

Như vậy, có nhiều loại nghị quyết của Quốc hội Mỹ với giá trị pháp lý, cách sử dụng và quy trình ban hành khác nhau. Đa số các nghị quyết của nghị viện được ban hành trong những trường hợp liên quan đến tổ chức, quy trình hoạt động trong nội bộ của các viện hoặc những vấn đề quan trọng của liên bang nhưng mang tính đơn lẻ (trừ trường hợp nghị quyết sửa đổi Hiến pháp có chứa đựng QPPL). Nghị quyết chung có chứa đựng QPPL mang tính ràng buộc được ban hành theo thủ tục phức tạp hơn so với nghị quyết liên đới. Đặc biệt, nghị quyết chung về việc đề xuất sửa đổi Hiến pháp là loại nghị quyết được ban hành theo quy trình hoàn toàn khác biệt so với các loại nghị quyết khác. Sau khi nghị quyết đề xuất sửa đổi Hiến pháp được thông qua ở mỗi viện bởi hai phần ba số nghị sĩ, chúng không cần Tổng thống ký nhưng lại đòi hỏi sự thông qua của ba phần tư số bang trong liên bang.

2.2. Nghị quyết của Nghị viện Pháp

Có hai loại thủ tục của Nghị viện Pháp: thủ tục lập pháp thủ tục ban hành các văn bản khác.

Nghị quyết (resolution) và các bản kiến nghị (motion) là hai loại văn bản không chứa đựng QPPL, được thông qua bởi một cuộc họp của mỗi viện, hoặc bởi cả hai cùng nhau. Tuy nhiên cũng có sự phân biệt giữa nghị quyết và các bản kiến nghị. Thông thường, các bản kiến nghị không cần phải đệ trình ở ủy ban thẩm tra mà được trình bày trực tiếp tại cuộc họp của Nghị viện.

Phạm vi sử dụng nghị quyết của Nghị viện do Chủ tịch Thượng viện, Chủ tịch Hạ viện và Hội đồng bảo hiến quy định. Theo hai Quyết định 59-2 và 59-3 ngày 17/6/1959, nghị quyết của Quốc hội được dùng trong các trường hợp sau đây: đề xuất sửa đổi các cuộc họp quyết nghị; đề nghị thành lập một ủy ban điều tra; đề xuất về việc cho ở lại hoặc đình chỉ tạm giam một nghị sĩ; nghị quyết đề nghị về luận tội Tổng thống Cộng hòa trước Tòa án Tối cao Pháp; nghị quyết đề xuất các văn bản của Liên minh Châu Âu (EU) trước Quốc hội theo Điều 88-4 của Hiến pháp.

Nghị quyết của Quốc hội đôi khi cũng được sử dụng (nhưng rất hạn chế), để giải thích việc đệ trình các dự luật không chứa đựng QPPL, chẳng hạn như đề nghị liên quan đến việc công nhận sự diệt chủng của người Armenia năm 1915 hoặc vài dự luật công nhận chế độ nô lệ và buôn bán người là loại tội ác chống lại nhân loại.

3.3. Nghị quyết của Quốc hội Trung Quốc

Theo quy định của Hiến pháp Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa, Quốc hội là cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước. Tương tự như Việt Nam, Quốc hội của Trung Quốc có cấu trúc một viện và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) là cơ quan thường trực của Quốc hội. Theo Hiến pháp Việt Nam, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp, còn theo Hiến pháp Trung Quốc, chỉ có Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp nhưng cả Quốc hội và UBTVQH đều thực hiện quyền lập pháp của Nhà nước. Căn cứ vào Điều 63 và Điều 67 Hiến pháp Trung Quốc, có sự phân định thẩm quyền lập pháp của Quốc hội và của UBTVQH. Quốc hội ban hành và sửa đổi các luật cơ bản liên quan đến tội phạm hình sự, dân sự, các cơ quan nhà nước và các vấn đề khác. UBTVQH ban hành và sửa đổi tất cả các luật ngoại trừ các luật cơ bản cần được ban hành bởi Quốc hội. Khi Quốc hội không họp, UBTVQH có thể bổ sung, sửa đổi một phần các luật được ban hành bởi Quốc hội, miễn là những thay đổi không trái với nguyên tắc cơ bản của pháp luật.

Như vậy, có thể thấy rằng, mặc dù cùng có tên gọi Quốc hội và UBTVQH nhưng địa vị pháp lý của Quốc hội và cơ quan thường trực của nó ở Trung Quốc khác với ở Việt Nam. Uỷ ban Thường vụ của Quốc hội Trung Quốc có địa vị pháp lý trong bộ máy nhà nước cao hơn so với Uỷ ban Thường vụ của Quốc hội Việt Nam.

Về các loại văn bản, Quốc hội Trung Quốc có quyền ban hành, sửa đổi Hiến pháp (amendment), luật (law) và nghị quyết (resolution).

Theo Điều 64, sửa đổi Hiến pháp sẽ được đề nghị bởi UBTVQH hoặc bởi nhiều hơn một phần năm các đại biểu Quốc hội và được thông qua bởi một cuộc bỏ phiếu của hơn hai phần ba tổng số đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc. Luật, nghị quyết được thông qua bởi đa số phiếu của tất cả các đại biểu Quốc hội.

 UBTVQH ban hành luật và nghị quyết.

Xét riêng về văn bản nghị quyết, có các loại sau đây: nghị quyết của Quốc hội; nghị quyết của UBTVQH.

Về tính chất pháp lý, cả nghị quyết của Quốc hội và nghị quyết của UBTVQH đều có thể chứa đựng QPPL hoặc không chứa đựng QPPL. Nghị quyết của Quốc hội có hiệu lực pháp lý cao hơn so với nghị quyết của UBTVQH.

4.4. Quyết định về ngân sách của Nghị viện các nước

Quyết định liên quan đến vấn đề ngân sách của quốc gia thường được ban hành dưới dạng đạo luật hoặc nghị quyết. Nhiều quốc gia trên thế giới đã và đang đề cao vai trò ngày càng lớn hơn cho Nghị viện trong việc phê chuẩn và giám sát chi tiêu chính phủ nhằm mang lại lợi ích kinh tế cho đất nước và nâng cao mức sống của người dân.

Cải cách hoạt động kiểm soát ngân sách nhà nước của Nghị viện được tiến hành theo xu hướng giảm sự can thiệp ở giai đoạn dự toán và quyết định dự toán nhưng lại tập trung nhiều hơn vào giai đoạn cuối của quy trình là giám sát hiệu quả chi tiêu. Ở nhiều nước, Nghị viện thành lập các thiết chế tài chính lành mạnh và hữu hiệu để giám sát ngân sách. Chẳng hạn ở Mỹ trước đây, việc thẩm định ngân sách được thực hiện bởi các tiểu ban độc lập (của các nghị sĩ), nhưng từ năm 1973, Quốc hội đã có công cụ để thẩm định các dự toán của chính phủ, đó là Văn phòng Ngân sách thuộc Quốc hội (Congresional Budget Ofice). Văn phòng Ngân sách là nguồn tin cậy để Quốc hội Hoa Kỳ thẩm định dự thảo ngân sách của Tổng thống. Ngoài ra, Văn phòng này cũng thường xuyên thực hiện các nghiên cứu và ấn hành các ấn phẩm phân tích hiệu quả tài chính của các chương trình ngân sách.

Theo mô hình Mỹ trên đây, Nghị viện tăng cường năng lực tư vấn về nghiên cứu ngân sách để nắm thực quyền trong thẩm tra dự toán ngân sách do Chính phủ trình. Nghị viện sử dụng kết quả phân tích của chuyên gia trong dự báo phát triển và đánh giá hiệu quả đầu tư qua cơ quan độc lập của mình (cơ quan tham mưu chuyên môn của Nghị viện song song với Văn phòng Ngân sách của Chính phủ) để nâng cao chất lượng thẩm định.

Ở các nước theo truyền thống thông luật (Anh-Mỹ) và các nước Tây Âu, ý kiến các nghị sĩ thường không được quan tâm trong giai đoạn đầu của quy trình ngân sách. Ở hầu hết các nước, Nghị viện không có quyền kiến nghị về vấn đề ngân sách. Nếu có đại biểu đưa ra kiến nghị liên quan tới thu-chi công, thì thủ tục của nghị viện bắt buộc phải có đủ số đại biểu ủng hộ nhất định, thường cao hơn số đại biểu ủng hộ dự án luật thường. Nhìn chung ở các nước, quyền lực của Nghị viện chỉ là sửa đổi các dự toán ngân sách do Chính phủ đệ trình trong những điều kiện chặt chẽ nhất định và chỉ xảy ra trong giai đoạn thẩm tra. Như vậy, nhìn bề ngoài thì Nghị viện từ bỏ quyền lập dự toán, nhưng khi sử dụng quyền chuẩn chi, xét quyết toán thì Nghị viện lại nắm toàn quyền và các ủy ban đều quan tâm nhiều tới chất lượng thẩm tra hiệu quả sử dụng ngân sách đúng mục đích của Chính phủ[1].

Ở Pháp, Nghị viện có 70 ngày để thông qua ngân sách. Trước tiên, dự luật được nộp cho Văn phòng Quốc hội. Ủy ban Tài chính tổ chức các cuộc họp để thành viên đại diện cho các đảng phái khác nhau tiến hành tranh biện. Tiếp theo đó là giai đoạn trao đổi qua lại giữa hai Viện để đi đến thống nhất văn bản cuối cùng. Các Viện có thể đề nghị sửa đổi nhưng phải nằm trong khuôn khổ con số tài chính ấn định bởi Chính phủ (Điều 40 Hiến pháp 1958). Theo đó, Nghị viện có thể thay đổi phân bổ tài chính giữa hai chương trình của cùng một kế hoạch tài chính với điều kiện tổng chi phí không tăng lên. Trong trường hợp bất đồng quan điểm dai dẳng giữa Hạ viện và Thượng viện, Chính phủ sẽ yêu cầu thành lập Ủy ban hỗn hợp ngang phiếu đại biểu (commission mixte paritaire - nghĩa là một Ủy ban có số thượng nghị sĩ và hạ nghị sĩ ngang bằng nhau) chịu trách nhiệm thảo luận và thống nhất về dự toán ngân sách. Tuy nhiên, quyền quyết định cuối cùng vẫn thuộc về Hạ viện.

Trong năm, các luật tài chính sửa đổi có thể được thông qua để ngân sách thích ứng với điều kiện thực tế. Sau cùng, Luật Thanh toán sẽ kiểm kê lại tình hình thực hiện ngân sách. Sau khi thông qua Luật Chi tiêu tài chính, trong quá trình thực hiện, Chính phủ vẫn có thể đề nghị Nghị viện các khoản chi phí trong phạm vi 2% kinh phí thông qua ban đầu để ngân sách phù hợp với điều kiện thực tế.

Ở các nước Châu Á, việc thẩm tra, thảo luận và quyết định dự toán ngân sách đều giống nhau về tổng thể nhưng có sự khác nhau về cách thức tổ chức thực hiện. Các Ủy ban của Quốc hội thẩm tra, cho ý kiến về dự toán ngân sách; sau đó, Quốc hội thảo luận và biểu quyết thông qua. Cơ chế này bảo đảm dự toán ngân sách được thẩm tra kỹ bởi các Ủy ban trước khi nghị sĩ thảo luận, quyết định. Các nước có Thượng viện và Hạ viện thì việc thẩm tra, thảo luận, quyết định phê chuẩn được tiến hành theo trình tự do Nghị viện quyết định, nhưng nhìn chung, dự toán ngân sách được thẩm tra và thảo luận ở Hạ viện trước, sau đó chuyển tới Thượng viện. Ở một số nước, mức độ thẩm tra tuy có nhiều thời gian hơn nhưng chất lượng thấp hơn. Tuy nhiên, Quốc hội các nước này tập trung nhiều vào các vấn đề vĩ mô và hiệu quả chi tiêu, phân bổ, sử dụng ngân sách.

Tại Thái Lan, thảo luận và phê chuẩn dự toán ngân sách tại Quốc hội diễn ra từ tháng 7 tới tháng 9 hàng năm. Dự toán ngân sách được các Uỷ ban của Hạ viện thẩm tra, xem xét một cách chi tiết. Tiếp đó, được chuyển sang Thượng viện. Thượng viện chủ yếu xem xét và thông qua các chủ trương, chính sách lớn. Hoạt động thảo luận dự toán ngân sách bao gồm cả các buổi thảo luận và làm việc tại các Ủy ban của hai Viện, thảo luận nhóm tại các Viện và các buổi thảo luận công khai. Những vấn đề bất đồng giữa Hạ viện và Thượng viện được giải quyết theo trình tự của Nghị viện. Trường hợp khẩn cấp, có những vấn đề quan trọng, cần thảo luận chung thì hai Viện có thể tổ chức họp chung. Khi dự toán ngân sách được hai Viện thông qua và biểu quyết tán thành sẽ được trình lên Hoàng gia để phê chuẩn ban hành theo hình thức Luật Ngân sách. Cũng như các luật khác, Luật Ngân sách được trình và phê chuẩn theo trình tự chung về quy trình đề xuất, soạn thảo, trình dự luật của Nghị viện Thái Lan.

Tại Hàn Quốc, Tổng thống đệ trình dự toán ngân sách vào đầu tháng 10. Quốc hội thẩm tra, thảo luận đi đến quyết định trong 2 tháng, từ 2/10 - 2/11, các Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra, chủ trì tổ chức các buổi thảo luận dự toán ngân sách và những vấn đề còn tranh luận với các đảng trong Quốc hội; từ 2/11 - 2/12, dự toán ngân sách được thảo luận tại Uỷ ban Đặc biệt về Ngân sách và Kế toán. Ngày 2/12, sau khi được thẩm tra, thảo luận tại Uỷ ban Đặc biệt về Ngân sách và Kế toán, dự toán ngân sách được đưa ra thảo luận chung và bỏ phiếu tại Quốc hội. Dự toán ngân sách chỉ được chấp nhận và thông qua tại phiên họp toàn thể của Quốc hội với sự tham dự của ít nhất một nửa tổng số nghị sĩ, đồng thời nhận được đồng ý của ít nhất một nửa số nghị sĩ tham gia phiên họp này. Quốc hội phê chuẩn dự toán ngân sách cho năm tài khoá mới dưới hình thức Luật Ngân sách thường niên.

Việc bảo vệ dự toán ngân sách trước Quốc hội cũng có sự khác nhau giữa các nước. Có nước, Thủ tướng Chính phủ đứng ra thuyết trình tổng dự toán ngân sách. Có nước do Bộ trưởng Bộ Tài chính bảo vệ trước Quốc hội. Có nước quy định từng Bộ trưởng Bộ chi tiêu (chuyên ngành) bảo vệ trước Quốc hội dự toán cũng như các biện pháp, chính sách kèm theo của ngành, lĩnh vực thuộc Bộ quản lý. Sau đó, Bộ trưởng Bộ Tài chính bảo vệ tổng dự toán chung sau khi các Bộ trưởng chuyên ngành đã bảo vệ phần ngân sách theo lĩnh vực[2].

Sau khi dự toán ngân sách được Nghị viện thông qua, các cơ quan hành pháp thực thi (chấp hành) ngân sách dưới sự giám sát của Nghị viện. Trong việc giám sát thực thi ngân sách, kiểm toán là một công cụ hữu hiệu, hỗ trợ hoạt động của các cơ quan dân cử. Tại nhiều nước, Kiểm toán (Kiểm toán nhà nước) là một cơ quan độc lập với Chính phủ, có thể là cơ quan thuộc Quốc hội hoặc có thể được tổ chức độc lập với Quốc hội theo quy định của hiến pháp (như Thái Lan, Malaysia). Kiểm toán giúp Quốc hội thẩm tra báo cáo tình hình thực hiện ngân sách làm căn cứ đánh giá tình hình thực hiện và dự báo thu, chi ngân sách. Kiểm toán thực hiện kiểm tra, đánh giá hoạt động chi tiêu ngân sách đã diễn ra và báo cáo kết quả kiểm toán lên Quốc hội, Tổng thống. Do có vị trí độc lập với cơ quan hành pháp nên tính khách quan trong các báo cáo kiểm toán khá cao. Đặc biệt, sự phối hợp, hợp tác giữa Kiểm toán và Quốc hội, các Ủy ban, nhất là các Ủy ban liên quan đến ngân sách có ý nghĩa quan trọng trong giám sát thực thi ngân sách.

2. Một số kinh nghiệm Việt Nam có thể kế thừa

Theo pháp luật Việt Nam, luật và nghị quyết của Quốc hội đều được coi là văn bản QPPL. Sự phân biệt giữa luật và nghị quyết chủ yếu thể hiện ở mục đích sử dụng của chúng chứ không phải ở hiệu lực pháp lý và quy trình ban hành. Luật được sử dụng để quy định các vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân. Còn nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương; điều chỉnh ngân sách nhà nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định chế độ làm việc của Quốc hội, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội; phê chuẩn điều ước quốc tế và quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Quy trình ban hành luật và nghị quyết của Quốc hội được quy định đồng thời tại Chương III Luật Ban hành văn bản QPPL (Luật BHVBQPPL) năm 2008.

Bên cạnh đó, còn có nghị quyết của UBTVQH. Nghị quyết của UBTVQH được ban hành để giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân; quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh, tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương và quyết định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của UBTVQH. Hiệu lực pháp lý của nghị quyết của UBTVQH thấp hơn so với luật và nghị quyết của Quốc hội. Việc ban hành nghị quyết của UBTVQH cũng được quy định ở Chương III Luật BHVBQPPL năm 2008 với quy trình tương tự như quy trình ban hành nghị quyết của Quốc hội.

Từ sự nghiên cứu về nghị quyết của Nghị viện một số nước trên thế giới và đôi nét về thực tế tính chất pháp lý, quy trình ban hành nghị quyết của Quốc hội Việt Nam, có thể rút ra một số bài học sau đây:

Thứ nhất, cần phân biệt rõ nghị quyết của Quốc hội chứa đựng QPPL và nghị quyết không chứa đựng QPPL.

Theo Luật BHVBQPPL năm 2008, luật và nghị quyết đều là văn bản QPPL nhưng trong thực tế, có những nghị quyết của Quốc hội không chứa đựng QPPL. Chẳng hạn, nghị quyết về việc miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc phê chuẩn việc miễn nhiệm, cách chức một số chức danh trong bộ máy nhà nước, nghị quyết về việc trả lời chất vấn hoặc trách nhiệm của người trả lời chất vấn… Về phạm vi áp dụng, những nghị quyết này chỉ áp dụng đối với những đối tượng được chỉ rõ trong nghị quyết. Về tính chất pháp lý, những nghị quyết này không có quy phạm có tính chất bắt buộc chung. Và trong thực tế, quy trình ban hành những nghị quyết này cũng hoàn toàn khác so với quy trình ban hành những nghị quyết quy định chế độ làm việc của Quốc hội, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội… Vì vậy, không thể không phân biệt những nghị quyết đơn lẻ, không có QPPL và những nghị quyết có QPPL.

Có thể vận dụng kinh nghiệm của Mỹ, Pháp trong việc sử dụng nghị quyết đối với những vấn đề quan trọng nhưng mang tính đơn lẻ. Việc xác định rõ nghị quyết không chứa đựng quy phạm mang tính ràng buộc được sử dụng trong những trường hợp nào và áp dụng quy trình, thủ tục ban hành riêng đối với những nghị quyết đó là cần thiết.

Thứ hai, bảo đảm hiệu lực, tính chất bắt buộc về mặt pháp lý những văn bản của Quốc hội quyết định về ngân sách, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, những vấn đề quan trọng của đất nước.

Thực tế hiện nay, tính chất pháp lý và hiệu lực nghị quyết của Quốc hội về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và nghị quyết về ngân sách chưa rõ ràng. Những nghị quyết này có tính chất pháp lý giống như luật hay không, hiệu lực của chúng như thế nào? Sẽ áp dụng chế tài ra sao khi có hành vi vi phạm những nghị quyết này? Chẳng hạn, trong vấn đề ngân sách, giữa thực tế thực hiện ngân sách nhà nước với dự toán hiện nay có sự chênh lệch đáng kể, thậm chí có trường hợp chênh nhau rất lớn. Điều đó chứng tỏ dự toán mà Quốc hội đã quyết định, hoặc chưa sát với thực tế, hoặc không được tôn trọng, không được tuân thủ. Kết quả nghiên cứu về văn bản của Nghị viện liên quan đến vấn đề ngân sách của các nước cho thấy, dự toán ngân sách nhà nước do Nghị viện quyết định không phải là kế hoạch tài chính bình thường, mà là quyết định mang tính pháp lý.

Đây không chỉ liên quan đến nội dung của những nghị quyết này mà còn liên quan đến quy trình ban hành nghị quyết. Đã đến lúc cần xem xét toàn diện và thấu đáo hơn về hiệu lực, tính chất bắt buộc về mặt pháp lý, chỉ tiêu, nhiệm vụ được giao trong nghị quyết… Rất nhiều ý kiến cho rằng, những chỉ tiêu được đưa ra trong các nghị quyết của Quốc hội là những chỉ tiêu không đo đếm được, nên tính pháp lý không cao.

Cần nghiên cứu và vận dụng kinh nghiệm của nhiều nước để làm sao quyết định của Quốc hội về ngân sách nhà nước có giá trị như một văn bản luật, đòi hỏi và bắt buộc các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân thủ. Chúng tôi cho rằng, việc luật hóa những văn bản một số loại nghị quyết của Quốc hội (ít nhất là nghị quyết về ngân sách) là hết sức cần thiết.

Về quy trình ban hành đối với những nghị quyết loại này cần bảo đảm sao cho gắn kết giữa mục tiêu của các kế hoạch, chỉ tiêu và chính sách kinh tế của đất nước. Cải tiến quy trình chuẩn bị và ban hành các loại nghị quyết này của Quốc hội theo hướng quy phạm hóa, lượng hóa để nâng cao giá trị và tính ràng buộc pháp lý của các nghị quyết; đề cao vai trò thẩm tra của các cơ quan Quốc hội và tinh thần trách nhiệm của các đại biểu Quốc hội trong việc nghiên cứu, phân tích, đánh giá và đưa ra quyết định. Và đặc biệt, nghiên cứu vận dụng kinh nghiệm của các nước theo mô hình Mỹ về các phương tiện, cách thức Nghị viện quyết định ngân sách để tăng cường năng lực nghiên cứu về ngân sách của Quốc hội Việt Nam để sao cho Quốc hội nắm thực quyền trong thẩm tra dự toán ngân sách do Chính phủ trình. Quốc hội phải sử dụng kết quả phân tích của chuyên gia trong dự báo phát triển và đánh giá hiệu quả đầu tư thông qua các cơ quan độc lập của mình để nâng cao chất lượng thẩm định.

Thứ ba, cần phân biệt và xác định rõ quy trình ban hành luật, nghị quyết của Quốc hội và quy trình ban hành pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH.

Hiện nay ở Việt Nam, luật, nghị quyết của Quốc hội và pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH có hiệu lực pháp lý khác nhau, nhưng quy trình ban hành lại được quy định đồng thời và giống nhau. Quy định như vậy có thể không chỉ dễ dẫn đến sự tùy tiện của việc thực hiện quy trình ban hành đối với các loại văn bản này mà còn làm giảm hiệu lực pháp lý của những văn bản đáng ra cần có hiệu lực pháp lý cao, đó là luật, nghị quyết chứa đựng quy phạm của Quốc hội. Nếu như việc ban hành nghị quyết của UBTVQH mà áp dụng quy trình giống như việc ban hành luật, nghị quyết của Quốc hội thì lại tốn kém, phức tạp không cần thiết.

Thứ tư, quy định rõ ràng về cách ghi ký hiệu, đánh số các loại nghị quyết của Quốc hội.

Hiện nay chúng ta chưa có quy định rõ ràng và phân biệt về cách ghi ký hiệu, đánh số hai loại nghị quyết của Quốc hội chứa đựng QPPL và nghị quyết không chứa đựng QPPL, nghị quyết của Quốc hội và nghị quyết của UBTVQH. Điều này hiện đang gây khó khăn cho công tác pháp điển hóa pháp luật. Do vậy, hệ thống văn bản chưa được sắp xếp một cách khoa học, hệ thống và minh bạch, ảnh hưởng rất nhiều tới hoạt động tra cứu, nghiên cứu và thực hiện các văn bản pháp luật.

Cần nghiên cứu học tập kinh nghiệm của nước ngoài trong việc pháp điển hóa pháp luật bảo đảm sao cho các văn bản pháp luật nói chung và văn bản của Quốc hội nói riêng được sắp xếp một cách khoa học, rõ ràng, minh bạch, dễ tiếp cận.

Thứ năm, không nên đặt tên và ghi ký hiệu, đánh số văn bản của Quốc hội sửa đổi, bổ sung Hiến pháp là nghị quyết. Đề cao quyết định của Quốc hội về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp không chỉ thông qua quy trình ban hành khác với luật và các nghị quyết thông thường mà còn bằng cách đặt tên và đánh số hiệu văn bản này là Tu chính Hiến pháp.

Nên chăng, áp dụng kinh nghiệm của Mỹ trong việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, Quốc hội có thể thông qua nghị quyết đề xuất sửa đổi Hiến pháp, nghị quyết này cần được biểu quyết bởi hai phần ba số đại biểu Quốc hội. Phần sửa đổi, bổ sung sau khi được thông qua phải được công bố dưới tên gọi là Tu chính Hiến pháp chứ không phải là Nghị quyết của Quốc hội./.

 


[1] Minh Thy. www.daibieunhandan.vn (ngày 26/6/2009).

[2] Nguyễn Lâm: www.daibieunhandan.vn ngày 22/5/2009.

Tào Thị Quyên

Học viện Chính trị -Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh

Nguồn tin: http://www.nclp.org.vn

Các tin đã đưa ngày:
Thăm dò ý kiến
Bạn có cho rằng xăng là nguyên nhân gây ra cháy xe không?



Hoạt động của Quốc hội - mang đầy hơi thở của cuộc sống