Kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ công và một số hàm ý đối với Việt Nam

03/07/2017

 ThS. Trương Bá Tuấn[1]

 1. Kinh nghiệm quản lý nợ công của một số nước

Theo IMF (2014), quản lý nợ công được hiểu là quá trình thiết lập và tổ chức thực hiện chiến lược quản lý nợ của chính phủ nhằm huy động được các nguồn lực tài chính cho chính phủ với chi phí thấp nhất có thể, phù hợp với mức độ thận trọng về quản lý rủi ro trong trung và dài hạn. Để quản lý nợ công hiệu quả, phần lớn các nước đều hướng đến việc xây dựng và thực thi các khuôn khổ pháp lý đồng bộ, có thể là thông qua một văn bản luật riêng (ví dụ: Luật Nợ công ở Đài Loan, Thổ Nhĩ Kỳ hay Luật Quản lý nợ công ở Thái Lan, Cộng hòa Czech) hoặc lồng ghép vào các văn bản pháp luật liên quan đến quản lý tài chính công (ví dụ Luật Tài chính công ở Hungary). Qua nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia, có thể khái quát một số vấn đề như sau:

- Về mục tiêu quản lý nợ công:

Tuy có một số khác biệt về cách tiếp cận, song phần lớn các quốc gia đều nhấn mạnh đến 3 khía cạnh cơ bản liên quan đến mục tiêu quản lý nợ công: (i) Đảm bảo huy động kịp thời nhu cầu vốn cho chính phủ; (ii) Đạt được mức chi phí vay nợ thấp nhất có thể; (iii) Có mức rủi ro phù hợp. Việc xác định được các mục tiêu quản lý nợ công phù hợp với bối cảnh và yêu cầu của từng quốc gia là rất quan trọng, vì đây là căn cứ quyết định mô hình quản lý nợ mà từng quốc gia sẽ xây dựng. Ở một số nước, nhất là các nước đang phát triển, hướng đến mục tiêu phát triển thị trường vốn trong nước. Một số quốc gia còn đặt ra các yêu cầu liên quan đến công tác phối hợp giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ trong công tác quản lý nợ công. Kinh nghiệm của nhiều nước cũng cho thấy, xây dựng và thực thi được khuôn khổ quản lý nợ công hiệu quả có thể làm giảm thiểu chi phí vay nợ, giúp chính phủ kiểm soát tốt hơn các rủi ro có liên quan; đồng thời cũng góp phần tạo điều kiện cho thị trường vốn trong nước vận hành hiệu quả.

Phạm vi quản lý nợ công của các nước thường tập trung vào các vấn đề như: khuôn khổ thể chế chung đối với các hoạt động quản lý nợ; nguyên tắc, yêu cầu đối với quản lý rủi ro; cơ chế phối hợp giữa cơ quan có liên quan, đặc biệt là giữa cơ quan tài chính và ngân hàng trung ương; cơ chế thúc đẩy công khai minh bạch và trách nhiệm giải trình đối với các hoạt động liên quan đến các yêu cầu quản lý nợ công. Đồng thời, nhiều quốc gia cũng rất chú trọng đến việc xây dựng và thực hiện các chiến lược, kế hoạch quản lý nợ công, qua đó, đề ra các quan điểm, biện pháp, cách thức để đạt được mục tiêu về quản lý nợ; đảm bảo xử lý hiệu quả, hài hòa giữa các yêu cầu liên quan đến rủi ro danh mục nợ và chi phí vay nợ trong trung và dài hạn (như tại Ba Lan, Trung Quốc, Thái Lan...).

- Về phạm vi nợ công:

Hiện cũng có nhiều tranh luận xung quanh khái niệm và phạm vi nợ công và cũng không có một chuẩn mực chung nào về định nghĩa nợ công. Nợ công có thể hiểu một cách chung nhất là nợ của khu vực công và vấn đề là xác định thế nào là khu vực công[2]. Tuy nhiên, thế nào là khu vực công cũng đang có nhiều cách tiếp cận khác nhau. Các quốc gia tùy theo mục tiêu của quản lý nợ, cấu trúc của bộ máy tổ chức nhà nước, quy định của hệ thống pháp luật có liên quan có thể đưa ra các định nghĩa riêng về nợ công. Khảo sát kinh nghiệm của các nước cho thấy, các thành tố được tính vào nợ công thường bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Tuy nhiên, cũng có một số ít quốc gia tính thêm nợ của các doanh nghiệp nhà nước (Thái Lan, Anh…) hay nợ khu vực an sinh xã hội (Ba Lan, Thổ Nhĩ Kỳ…)[3]. Đối với một số khoản như vay nợ của khu vực doanh nghiệp nhà nước, nợ của khu vực an sinh xã hội, dù có hay không đưa vào định nghĩa khái niệm nợ công, chính phủ các nước vẫn cần hình thành các thiết chế phù hợp để theo dõi, đánh giá các rủi ro tiềm tàng có thể phát sinh, ảnh hưởng đến vị thế tài khóa của chính phủ. Trên thực tế, trong một số trường hợp, mặc dù không phải chịu nghĩa vụ trực tiếp đối với các khoản này, song chính phủ có thể vẫn phải can thiệp để hạn chế sự gia tăng chi phí xã hội và đổ vỡ hệ thống.

- Về cơ cấu thể chế quản lý nợ:

Hiện cũng không có chuẩn mực quốc tế hay thông lệ quốc tế chung về mô hình quản lý nợ công mà tùy thuộc vào thể chế, bối cảnh và đặc thù mỗi nước mà có các quy định về mô hình tổ chức quản lý nợ công phù hợp. Yêu cầu đặt ra là việc xác định mô hình tổ chức cơ quan quản lý nợ công cũng như phương thức và cách thức phối hợp giữa các cơ quan có liên quan đến quản lý nợ công cần phải gắn với các mục tiêu về quản lý nợ công.

Xu hướng hiện nay là hợp nhất các chức năng liên quan đến quản lý nợ công vào một cơ quan để hạn chế sự chia cắt trong các khâu của quy trình quản lý nợ. Hiện tồn tại 3 mô hình tổ chức cơ quan quản lý nợ công, gồm: (i) Cơ quan quản lý nợ thuộc Bộ Tài chính; (ii) Cơ quan quản lý nợ thuộc ngân hàng trung ương và (iii) Cơ quan quản lý nợ độc lập. Trong ba mô hình này đều có những ưu và nhược điểm khác nhau, song mô hình cơ quan quản lý nợ thuộc Bộ Tài chính đang được nhiều quốc gia áp dụng (Úc, Hà Lan, Anh, Bỉ, Pháp, Nhật Bản, Ma-lai-xi-a, Phi-líp-pin, Thái Lan…). Mô hình cơ quan quản lý nợ thuộc Bộ Tài chính với ưu điểm là có sự kết nối trong các khâu của quy trình quản lý nợ, tạo điều kiện thuận lợi trong việc trao đổi chia sẻ thông tin, qua đó xác định được mục tiêu quản lý nợ, gắn kết hài hòa và hiệu quả với mục tiêu của chính sách tài khóa, bao gồm cả các vấn đề liên quan đến việc huy động và phân bổ nguồn lực. Đến nay, mô hình cơ quan quản lý nợ độc lập[4] hay thuộc ngân hàng trung ương[5] cũng chỉ xuất hiện ở một số ít quốc gia.

- Về quản lý rủi ro và đảm bảo bền vững nợ công:

Kể từ sau khủng hoảng kinh tế toàn cầu năm 2008, nhiều quốc gia trên thế giới đã không ngừng hoàn thiện các quy định liên quan đến quản lý rủi ro và đảm bảo bền vững nợ công. Để đánh giá mức độ bền vững nợ công cũng như các rủi ro liên quan, bên cạnh quy mô nợ công trên GDP, nhiều nước còn sử dụng các chỉ tiêu khác như nghĩa vụ trả nợ hàng năm so với GDP và thu ngân sách; chi trả lãi vay so với chi thường xuyên; tỷ lệ trả lãi vay so với dư nợ; tỷ lệ giữa vay mới so với số trả nợ cũ; nghĩa vụ nợ dự phòng so với thu ngân sách. Để hỗ trợ cho các nước trong quá trình hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về nợ công, nhất là ở các nước đang phát triển, các tổ chức quốc tế như Quỹ tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới cũng đã xây dựng và công bố một số chỉ dẫn cơ bản về quản lý nợ công, song những chỉ dẫn này cũng chỉ dừng ở mức tham khảo. Hiện vẫn chưa có bộ tiêu chuẩn chung về ngưỡng an toàn nợ công mà có thể áp dụng đối với tất cả các quốc gia. Việc các chỉ tiêu nợ công của từng nước cần được xác định trên cơ sở các yếu tố như tình hình kinh tế vĩ mô, khả năng trả nợ, hiệu quả sử dụng nguồn vốn…

Kinh nghiệm của các nước cũng đã cho thấy, quản lý nợ công hiệu quả, an toàn không chỉ giới hạn ở việc duy trì mức nợ công trong phạm vi các chỉ số (các ngưỡng) nợ đề ra. Điều quan trọng là phải đánh giá được mức độ rủi ro liên quan đến danh mục nợ công để chủ động có biện pháp đối phó thích hợp, có thể là rủi ro tỷ giá hoặc lãi suất (rủi ro thị trường) hay rủi ro về kỳ hạn, rủi ro thanh khoản, rủi ro tái tài trợ nợ. Các nước có thị trường vốn phát triển, tính thanh khoản cao, thường quan tâm nhiều đến rủi ro thị trường; trong khi các nước có thị trường vốn chưa phát triển thì lại thường quan tâm nhiều hơn đến rủi ro kỳ hạn và quay vòng vốn (tái tài trợ nợ). Các cuộc khủng hoảng tài chính gần đây cho thấy yếu tố rủi ro kỳ hạn là rất quan trọng đối với các nước đang phát triển. Các quốc gia có cơ cấu về thời hạn vay không phù hợp, nếu khi gặp biến động sẽ không thể quay vòng nợ, do đó rất dễ rơi vào vòng xoáy của khủng hoảng nợ.

- Về vay nợ của chính quyền địa phương:

Để đáp ứng nhu cầu phát triển, nhiều quốc gia đã cho phép chính quyền địa phương được phép vay nợ, đồng thời đặt ra yêu cầu nguồn lực từ vay nợ chỉ dùng cho đầu tư phát triển và chính quyền địa phương phải có các kế hoạch trả nợ cụ thể (như ở Trung Quốc, Bun-ga-ri, Cộng hòa Séc hay ở Úc…). Bên cạnh đó, để đảm bảo an ninh tài chính công, hầu hết các nước đều đưa ra nhiều biện pháp kiểm soát, hạn chế việc vay nợ quá mức của chính quyền địa phương; phổ biến là đưa ra giới hạn về mức nợ mà chính quyền địa phương có thể vay. Các chỉ tiêu nhằm giới hạn hoạt động vay nợ chính quyền địa phương được các nước sử dụng phổ biến là: nghĩa vụ trả nợ so với tổng thu thường xuyên; nghĩa vụ trả nợ/tổng dân số của địa phương. Hầu hết chính quyền địa phương các nước được huy động thông qua phát hành trái phiếu chính quyền địa phương hay vay thương mại trong nước (như ở Trung Quốc, Nhật Bản). Chỉ có một số ít quốc gia cho phép chính quyền địa phương được vay nợ nước ngoài.

- Về công khai nợ công và trách nhiệm giải trình:

Trong những năm gần đây, việc thúc đẩy công khai và trách nhiệm giải trình về nợ công cũng được nhiều nước trên thế giới đặc biệt quan tâm. Nợ công xét cho cùng là nợ của người dân, được hoàn trả bằng nghĩa vụ thuế của người dân hiện tại hoặc trong tương lai. Theo đó, về nguyên tắc, người dân và các chủ thể có liên quan cần được thông tin đầy đủ về tình hình nợ công, các rủi ro liên quan đến nợ công theo các hình thức phù hợp. Các quy định, quy trình liên quan đến quản lý nợ công cũng cần được công khai một cách thường xuyên, liên tục. Người dân và cộng đồng cần được tạo điều kiện thuận lợi trong việc tiếp cận các thông tin, dữ liệu về nợ công, trong đó không chỉ có dữ liệu chung về nợ công mà còn phải có các tài liệu, thuyết minh kèm theo, nhất là các phân tích về rủi ro hay về kết quả thực hiện các mục tiêu về quản lý nợ đề ra.

Đồng thời, để đảm bảo hiệu quả cho công tác quản lý nợ công, gia tăng niềm tin của thị trường, chính phủ cũng cần thực hiện công khai rõ ràng, cụ thể về mục tiêu quản lý nợ công cũng như vai trò và trách nhiệm của các cơ quan có liên quan trong thực hiện chính sách quản lý nợ công. Kinh nghiệm của nhiều nước cho thấy, việc thực hiện minh bạch, công khai sẽ góp phần hạn chế thất thoát và bảo đảm tính hiệu quả trong việc sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia, trong đó có sử dụng nguồn lực từ vay nợ. Cùng với yêu cầu tăng cường công khai và minh bạch, một cơ chế giải trình đầy đủ của các cơ quan, chủ thể có liên quan đến công tác quản lý nợ công cũng có vai trò rất quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả công tác quản lý nợ công.

2. Một số hàm ý cho Việt Nam

Bức tranh nợ công hiện nay với những rủi ro đặt ra, cùng với quá trình hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về quản lý nợ công, Việt Nam cần phải có các biện pháp để hạn chế sự gia tăng tiếp theo của nợ công thông qua việc tăng cường kỷ luật tài khóa, giảm dần mức bội chi ngân sách nhà nước theo một lộ trình phù hợp và cam kết đủ mạnh; đồng thời hình thành các cơ chế để đảm bảo việc quản lý và sử dụng nguồn vốn vay được thực hiện theo một chiến lược thận trọng. Trong đó, việc vay nợ cần phải được đặt trong mối tương quan chung với kế hoạch và khả năng trả nợ, không thể mặc định cho tư duy “nợ cũ có thể được thanh toán bằng các khoản vay mới” do những khoản vay mới sẽ có lãi suất cao hơn và không phải lúc nào cần cũng có thể huy động được. Cùng với đó, cần tăng cường quản lý và kiểm soát chặt chẽ việc vay nợ của chính quyền địa phương và cấp bảo lãnh chính phủ cho các khoản vay của doanh nghiệp, đảm bảo sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan cấp bảo lãnh với cơ quan có liên quan.

Việc quản lý nợ công hiệu quả và an toàn không chỉ giới hạn duy trì mức nợ công trong phạm vi các các chỉ số an toàn nợ mà phải hướng đến việc xây dựng cho được một chiến lược quản lý nợ phù hợp. Hiện nay, không có một chỉ số duy nhất nào có thể dùng để đánh giá mức độ an toàn hay bền vững của nợ công để áp dụng cho mọi quốc gia. Quá trình hoàn thiện thể chế về quản lý nợ công cần được thực hiện đồng thời với việc phát huy năng lực của cơ quan quản lý nợ, đặc biệt là về khả năng phân tích, dự báo và đánh giá các rủi ro liên quan đến danh mục nợ công.

 Quá trình hoàn thiện thể chế quản lý nợ công cũng cần hướng đến yêu cầu coi trọng sự minh bạch và trách nhiệm giải trình của các chủ thể có liên quan trong toàn bộ chu trình quản lý nợ công. Trong quản lý nợ công, cần thực hiện phân định rõ những vấn đề mang tính chính sách và những nội dung mang tính kỹ thuật để hình thành các cơ chế quản lý, phối hợp phù hợp. Bên cạnh đó, cần có cơ chế để kiểm tra, giám sát chặt chẽ việc thực hiện các kế hoạch, chiến lược, cũng như ý thức chấp hành các chính sách quản lý nợ công. Thực hiện giám sát việc tuân thủ các hạn mức, giới hạn về nợ đã đặt ra ở cả cấp trung ương và địa phương. Đồng thời, phải thường xuyên truyền tải các thông điệp rõ ràng về sự ổn định kinh tế vĩ mô trong nước cho các nhà đầu tư để tạo lập sự tin tưởng của thị trường đối với các chính sách hiện hành. Kinh nghiệm của các nước cho thấy, khi nhà đầu tư đánh mất niềm tin, khả năng tiếp cận với nguồn vốn, nhất là nguồn vốn quốc tế, sẽ rất khó khăn và thường có chi phí cao hơn, đồng thời làm cho công tác quản lý nợ công phải đối mặt với nhiều thách thức hơn.

(Bản tin Thông tin khoa học lập pháp, Số 02(28) năm 2017)

 


[1] Phó Viện trưởng Viện Chiến lược và Chính sách tài chính, Bộ Tài chính.

[2] IMF (2014), Revised Guidelines for Public Debt Management.

[3] Lê Thị Mai Liên (2016), Nhận diện nợ công Việt Nam.

[4] Ví dụ, ở Đức, Hung-ga-ri.

[5] Trong EU, mô hình cơ quan quản lý nợ thuộc ngân hàng trung ương cũng chỉ thấy đối với trường hợp của Đan Mạch.

 

 

 

Các tin đã đưa ngày:
Thăm dò ý kiến
Bạn có cho rằng xăng là nguyên nhân gây ra cháy xe không?



Hoạt động của Quốc hội - mang đầy hơi thở của cuộc sống