Bài học thực tiễn từ việc Quốc hội quyết định về ngân sách nhà nước giai đoạn 2005-2009

19/01/2014
Năm 2011, đề tài cấp bộ “Cơ sở lý luận và bài học thực tiễn giai đoạn 2005-2009 của việc Quốc hội quyết định về ngân sách nhà nước” do TSKH. Trịnh Huy Quách, nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính – Ngân sách của Quốc hội làm Chủ nhiệm đề tài đã được Hội đồng khoa học cơ quan nghiệm thu, đánh giá đạt kết quả xuất sắc. Đề tài đã góp phần làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn để đổi mới ngân sách nhà nước (NSNN), rút ra những bài học kinh nghiệm, trên cơ sở đó kiến nghị những nội dung cụ thể liên quan đến công tác ra quyết định của Quốc hội về NSNN.


1. Khái quát thực trạng Quốc hội quyết định về NSNN giai đoạn 2005-2009

Trong dự toán ngân sách, không có sự khác biệt đáng kể giữa phương án do Chính phủ trình và phương án do Quốc hội quyết định. Sự khác biệt chủ yếu tập trung ở số thu từ dầu thô do ước lượng khác nhau về giá dầu thô giữa hai cơ quan là 7,5% (năm 2006) và 1,7% (năm 2007). Sự chênh lệch về tổng số thu (cân đối) NSNN giao động từ 1,5% (năm 2006) đến 4% (năm 2008). Về số chi ngân sách, khác nhau chủ yếu ở nhiệm vụ chi thường xuyên, với mức giao động từ 11,1% (năm 2006) tới 13,6% (năm 2008). Xét từ góc độ chính sách tài khóa, Dự toán NSNN có tính ổn định, bội chi ngân sách duy trì ở mức tương đương khoảng 5% GDP, trong khi đó thu chi NSNN có xu hướng tăng lên qua các năm. Nhu cầu thu chi NSNN không thay đổi trong cả giai đoạn 2005 -2009, trong khi yêu cầu khách quan đối với chính sách tài khóa lại có những thay đổi khác nhau.

So sánh dự toán NSNN với kết quả thực hiện trên thực tế cho thấy, trong từng năm luôn có sự chênh lệch đáng kể giữa Dự toán được phê duyệt và số thực hiện. Quan trọng hơn là sự chênh lệch này ngày càng lớn qua từng năm. Cụ thể, đối với tổng thu (cân đối) NSNN chênh lệch tăng từ 17,5% (năm 2006) lên đến 33,3% (năm 2008). Tương tự, tổng chi (cân đối) chênh lệch tăng từ 4,7%  lên 13,5%. Các nội dung có mức độ tăng đặc biệt cao là thu cân đối từ hoạt động xuất nhập khẩu tăng từ 1,1% lên 41,9%; chi đầu tư phát triển tăng từ 8,2% lên 19,9%. Xét từ góc độ này, tính hiệu lực của các quyết định của Quốc hội về Dự toán NSNN chưa được cải thiện một cách căn bản, cho thấy xu thế đáng lo ngại trong quy trình NSNN, tính pháp lệnh của khâu dự toán chưa thực sự được coi trọng và khâu chấp hành chưa được thực  hiện nghiêm.

So sánh dự toán NSNN với số quyết toán trong các năm 2006 và 2007 cho thấy, dự toán tổng thu luôn kém tính khả thi pháp luật với mức chênh lệch so với quyết toán luôn ở mức 16% - 18%. Dự toán chi thường xuyên có tính khả thi pháp luật cao, chênh lệch khoảng từ 0,7 đến 2,85%.

Qua những phân tích về thực trạng Quốc hội quyết định dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách, đề tài đã đánh giá về những mặt tích cực và hạn chế, bất cập liên quan đến việc phát huy vai trò của Quốc hội trong dự toán và quyết toán NSNN như sau:

Về quyết định dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương, Quốc hội ngày càng khẳng định vai trò quyết định về chính sách tài khóa nhằm đáp ứng yêu cầu ổn định kinh tế vĩ mô, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế và thực hiện công bằng xã hội; góp phần phân bổ nguồn lực tài chính nhà nước, từ đó góp phần quan trọng vào việc điều chỉnh phân bổ nguồn lực quốc gia và phân bổ thu nhập xã hội; tạo định hướng cho các hoạt động sản xuất và tiêu dùng liên quan tới tài chính công, từ đó điều chỉnh các hoạt động đâu tư, sản xuất và tiêu dùng toàn xã hội theo định hướng đề ra. Tuy nhiên, những hạn chế trong công tác này thể hiện ở chỗ, các quyết định của Quốc hội chưa bảo đảm được tính pháp lệnh và tính chuẩn xác. Quốc hội cũng chưa phát huy đầy đủ vai trò giám sát trực tiếp đến quá trình dự toán ngân sách trung ương và dự toán ngân sách của địa phương (thực tế cho thấy ở địa phương, HĐND vẫn lập và quyết định dự toán theo chỉ đạo, hướng dẫn và điều chỉnh của Chính phủ và UBNN cấp trên, trong khi mối lên hệ quản lý giữa Quốc hội và HĐND chưa rõ ràng). Việc ra quyết định của Quốc hội chưa thực sự mang tính chủ động, xuất phát từ yêu cầu khách quan mà chủ yếu dựa vào phương án do Chính phủ trình.

Về quyết toán NSNN, tính chuẩn mực của các quyết toán được Quốc hội phê chuẩn ngày càng được đảm bảo vững chắc hơn do quyết toán thu chi đã qua nhiều lần thẩm định, phê duyệt qua các cấp; giành thời gian hợp lý cho việc thẩm định, xem xét thảo luận trước khi quyết định; có sự hỗ trợ có hiệu quả từ hoạt động kiểm toán, kiểm tra, giám sát. Quyết toán NSNN ngày càng có tác động tích cực đối với các khâu còn lại trong quy trình NSNN, góp phần nâng cao chất lượng công tác dự toán NSNN của Chính phủ, HĐND và UBND các cấp, nâng cao tính tuân thủ trong chấp hành NSNN. Các hạn chế trong việc quyết toán NSNN thể hiện ở việc quy trình quyết định của Quốc hội còn rườm ra, phức tạp do tính lồng ghép của NSNN nên việc phê chuẩn phần nào mang tính tượng trưng do NSNN đã được các cấp có thẩm quyền tương ứng phê chuẩn. Quốc hội chưa phát huy đầy đủ vai trò giám sát trực tiếp đến quá trình quyết toán ở trung ương và địa phương; chưa thể hiện tính chủ động mà còn phụ thuộc đáng kể vào báo cáo quyết toán do Chính phủ trình. Quy trình phê chuẩn quyết toàn bị kéo dài, khiến cho NSNN hàng năm chậm được kết thúc dứt điểm; các sai phạm chậm được phát hiện, xư lý, từ đó giảm những hiệu ứng tích cực của công tác quyết toán NSNN.

2. Bài học kinh nghiệm trong việc Quốc hội quyết định về NSNN giai đoạn 2005-2009

Đề tài đã phân tích thực trạng hệ thống NSNN, những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân trong việc Quốc hội quyết định về NSNN và rút ra 3 bài học kinh nghiệm sau đây:

- Một là, bảo đảm tính thống nhất biện chứng của NSNN

Sự thống nhất biện chứng của các phân hệ tổ chức của NSNN, đảm bảo mối quan hệ chặt chẽ, thường xuyên theo chiều dọc của phân hệ NSĐP; xác định hợp lý vị trí, vai trò của NSTW và NSĐP trong hệ thống NSNN để tránh tình trạng chồng chéo, không rõ ràng về quyền hạn, nhiệm vụ. Sự thống nhất biện chứng là điều kiện đảm bảo hướng mục tiêu cụ thể của từng phân hệ tới việc thực hiện mục tiêu chung của cả hệ thống ngân sách. Tuy nhiên, trong giai đoạn 2005 -2009, ngân sách lại được tổ chức theo mô hình cấp nào chỉ quan tâm tới việc bảo đảm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp đó, ít quan tâm tới nhiệm vụ chung. Điều này dẫn đến tình trạng chi đầu tư phát triển, chi đầu tư xây dựng cơ bản vượt dự toán, không cân đối giữa các địa phương và giữa các nhiệm vụ chi; ảnh hưởng tới khả năng cân đối ngân sách nói chung và tự cân đối thu - chi ngân sách của địa phương; không xác định được vai trò của NSĐP trong bội chi ngân sách.

Sự thống nhất biện chứng giữa các thành tố chức năng của NSNN, trong giai đoạn 2005-2009 cũng đã đảm bảo sự liên kết chặt chẽ, thống nhất giữa thu chi trong mối quan hệ với bội chi NSNN; xác định và điều chỉnh tỷ lệ hợp lý, linh hoạt của chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN. Vấn đề đặt ra lớn nhất trong giai đoạn này là bội chi ngân sách trong mối quan hệ với nợ công và nợ nước ngoài của Quốc gia, các khoản dư nợ này đang tiến dần tới ngưỡng đảm bảo an ninh tài chính mà nguyên nhân chính là do tình trạng bội chi NSNN cao và kéo dài.

- Hai là, điều tiết kinh tế vĩ mô bằng công cụ chính sách tài khóa

Thực tế trong giai đoạn này, chính sách tài khóa đã được khẳng định trong dự toán NSNN, các báo cáo dự toán hàng năm đã xác định mục tiêu, nhiệm vụ của NSNN đối với sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước làm cơ sở để xây dựng dự toán. Tuy nhiên, bài học kinh nghiệm nổi bật cần rút ra là chưa đề cao ý thức định hình chính sách tài khóa trung hạn và hàng năm. Hạn chế này bắt nguồn từ việc xem nhẹ yêu cầu khách quan của chính sách tài khóa; chưa kịp thời phát hiện thời cơ và nguy cơ, các mục tiêu ưu tiên trong kinh tế vĩ mô; chưa quán triệt những yêu cầu của chính sách tài khóa tới toàn bộ các khâu còn lại trong việc quyết định dự toán NSNN.

Đối với việc thực hiện chính sách tài khóa, cần có sự quán triệt yêu cầu thực thi chính sách tài khóa trong suốt quá trình chấp hành và quyết toán NSNN. Tuy nhiên, việc thực thi chính sách tài khóa đã “rơi rụng” dần qua mỗi khâu ngân sách, đến khâu Quốc hội quyết toán thì hầu như bị phai nhạt. Lý do bắt nguồn từ: (i) Lập và quyết định dự toán chưa thực sự căn cứ vào yêu cầu khách quan về chính sách tài khóa; (ii) Quá trình chấp hành ngân sách phải xử lý những phát sinh với phạm vi ngày càng mở rộng; (iii) Công tác phê chuẩn quyết toàn càng xa rời yêu cầu chính sách tài khóa; (iv) Hoạt động giám sát NSNN chưa thực sự chặt chẽ và hiệu quả.

- Ba là, kinh nghiệm quản lý NSNN giai đoạn 2005 – 2009

Những bài học thành công trong quản lý NSNN thể hiện qua việc bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ trong xây dựng và quyết định NSNN; khẳng định được vai trò của Quốc trong việc quyết định về ngân sách là một nội dung trong thực hiện chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước; phát huy được sức mạnh của hệ thống cơ quan dân cử và bộ máy chính quyền, các cấp, các ngành và nhân dân trong chấp hành ngân sách; thực thi nguyên tắc công khai, minh bạch, bình đẳng, đân chủ trong toàn bộ quy trình NSNN; bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật trong quyết toán ngân sách.

Bên cạnh thành công, những hạn chế, bất cập cũng cho phép rút ra những kinh nghiệm trong công tác hoạch định NSNN đó là chưa tổ chức hoạch định và quyết định chính sách tài khóa trung hạn; có sự chồng chéo trong quyết định dự toán NSNN. Trong công tác kiểm soát chấp hành ngân sách, chưa thực hiện nghiêm quyết định của Quốc hội; chưa phát huy đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan dân cử trong xử lý những vấn đề phát sinh khi thực hiện NSNN; chưa có cơ chế phối hợp giữa Quốc hội và HĐND cấp tỉnh; chưa thực hiện hiệu quả hoạt động giám sát của cơ quan dân cử về chấp hành ngân sách.

3. Định hướng đổi mới các quyết định của Quốc hội về NSNN giai đoạn 2011 – 2015

Đổi mới NSNN và đổi mới công tác quản lý về NSNN là yêu cầu tự thân trong công tác quản lý NSNN; là nhiệm vụ chính trị quan trọng của Nhà nước và là nguyện vọng của nhân dân; và nhằm đáp ứng đầy đủ hơn những yêu cầu mới đặt ra trong quá trình vận hành hệ thống NSNN và quản lý NSNN.

Việc nghiên cứu đổi mới NSNN và công tác quản lý NSNN bảo đảm tuân thủ các quan điểm: (i) Quan điểm mục đích là phải xác định được mục tiêu tổng quát và những nhiệm vụ cụ thể cần phải hướng tới; (ii) Quan điểm hiệu quả và hiệu lực là phải mang lại những giá trị lợi ích kỳ vọng được xác định trên cơ sở giá trị tăng thêm của nền kinh tế có được từ việc đổi mới; (iii) Quan điểm vững chắc là phải tiến hành từng bước vững chắc theo lộ trình thích hợp, đảm bảo không gây xáo trộn lớn, hạn chế những rủi ro có thể xảy ra.

Trên cơ sở yêu cầu, quan điểm cùng với việc xác định căn cứ, tiêu chuẩn đổi mới NSNN và công tác quản lý NSNN, đề tài đã xác định những nội dung đổi mới các quyết định của Quốc hội về NSNN trong giai đoạn 2011 – 2015 như sau:

- Quyết định về chính sách tài khóa và NSNN trung hạn (5 năm) và hàng năm. Việc quyết định chính sách tài khóa bắt nguồn từ kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 5 năm và phù hợp với quy luật chu kỳ kinh tế của Việt Nam khoảng 10 -12 năm. Mục đích của việc quyết định chính sách tài khóa trung hạn là nhằm định hình và thể chế hóa định hướng của thu, chi và cân đối NSNN trong kỳ kế hoạch 5 năm đáp ứng yêu cầu ổn định kinh tế vĩ mô, tạo tiền đề thực hiện thành công kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội đã đề ra. Nội dung quyết định chính sách tài khóa trong kỳ kế hoạch theo thứ tự: (i) Định hướng tăng/giảm bội chi NSNN; (ii) Định hướng tăng/giảm tổng thu NSNN; (iii) Định hướng tăng/giảm tổng chi NSNN. Về quyết định NSNN trung hạn 5 năm (tương ứng với chính sách tài khóa trung hạn), bao gồm các nội dung: (i) Mục tiêu và lộ trình tăng/giảm bội chi NSNN so với GDP theo từng năm; (ii) Mục tiêu và lộ trình tăng/giảm tổng thu NSNN theo từng năm, tính theo tỷ lệ %; (iii) Mục tiêu và lộ trình tăng/giảm tổng chi và cơ cấu chi NSNN theo từng năm, tính theo tỷ lệ %. Trong quá trình thực thi chính sách tài khóa, trong các điều kiện, hoàn cảnh cụ thể, Quốc hội có thể thực hiện điều chỉnh chính sách tài khóa và NSNN trung hạn cho phù hợp. Đối với chính sách tài khóa hàng năm, Quốc hội quyết định mức kỳ vọng và khoảng chênh lệch tối đa cho phép của bội chi NSNN, tổng thu ngân sách và tổng chi ngân sách được thể hiện bằng số tuyệt đối, tỷ lệ % theo giá cố định hoặc so với GDP. Đồng thời thực hiện việc điều chỉnh chính sách tài khóa hàng năm phù hợp với yêu cầu thực tế.

- Quyết định về quy trình NSNN. Đề tài đề xuất duy trì lựa chọn phương án Quốc hội quyết định dự toán NSTW và phân bổ NSTW, phê chuẩn dự toán NSNN. Phần NSĐP do HĐND các cấp quyết định dự toán và phân bổ. Áp dụng nguyên tắc thể hiện chính sách tài khóa hàng năm trong dự toán và phân bổ ngân sách nhằm bảo đảm tổng chi được khống chế trong phạm vi chi tối đa và tối thiểu đã được xác định trong chính sách tài khóa, để giải quyết những phát sinh trong điều kiện có những biến động ngoài dự kiến về nhu cầu chi, Quốc hội chỉ phân bổ cho NSTW và một phân trong khoảng chênh lệch cho phép, phần còn lại để dự phòng cho các phát sinh về chi NSNN trong thẩm quyền quyết định của Quốc hội. Đề tài đưa ra các kiến nghị về những nội dung cụ thể mà Quốc hội cần quyết định về dự toán và phân bổ NSTW, phê chuẩn dự toán NSNN; quyết định về chấp hành NSNN, phân định thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội trong vấn đề này. Đối với việc quyết định chấp hành NSNN, UBTVQH phê chuẩn phương án sử dụng đối với các nhiệm vụ chi từ tăng thu, tiết kiệm chi NSTW; phê chuẩn, xác nhận việc chi từ dự phòng NSTW cho các nhiệm vụ cấp bách phát sinh ngoài dự toán nhưng chưa vượt quá giới hạn cho phép của dự toán NSTW đã được Quốc hội phê duyệt; phê chuẩn phương án sắp xếp lại các khoản chi trong dự toán NSTW được giao chưa vượt quá giới hạn cho phép của dự toán NSTW đã được Quốc hội quyết định; phê chuẩn phương án sắp xếp lại các khoản chi trong dự toán NSTW được giao, sử dụng các nguồn dự trữ để đáp ứng yêu cầu chi đột xuất ngoài dự toán, không thể trì hoãn được mà dự phòng NSTW không đủ đáp ứng. Quốc hội quyết định việc sử dụng số kết dư NSTW, quyết định chi cho các chương trình, dự án đặc biệt quan trọng phát sinh ngoài dự toán nhưng trong phạm vi mức dự phòng không phân bổ của NSNN…

Các đề xuất đổi mới quyết định của Quốc hội đã được luận chứng về cơ sở pháp lý, tính khả thi, tính hiệu quả thông qua những lập luận, căn cứ có tính thuyết phục. Để thực hiện được các định hướng đổi mới nói trên, Đề tài đã đề xuất các giải pháp cụ thể:

- Các kiến nghị giải pháp sửa đổi, bổ sung pháp luật: Sửa đổi Khoản 4 Điều 84 của Hiến pháp 1992 về thẩm quyền của Quốc hội quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia và NSNN. Sửa đổi khoản 4 Điều 2 Luật tổ chức Quốc hội và Khoản 3, Khoản 4 Điều 15 của Luật NSNN phù hợp với Hiến pháp sửa đổi. Đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định trong Luật NSNN theo định hướng đổi mới việc Quốc hội quyết định NSNN.

- Các giải pháp tổ chức thực hiện: Tăng cường năng lực của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội về quyết định chính sách tài khóa, về quy trình ngân sách đặc biệt là về dự toán NSNN; Tăng cường mối liên hệ thường xuyên giữa Quốc hộ và HĐND cấp tỉnh trong công tác quản lý NSNN; Tăng cường năng lực của các cơ quan dân cử trong giám sát quá trình chấp hành NSNN trong điều kiện mới.

- Các giải pháp về đào tạo, tập huấn nghiệp vụ: Nâng cao trình độ của các ĐBQH, nhất là đại biểu chuyên trách về kinh tế vĩ mô và NSNN; Huy động sự tham gia của các cơ quan, tổ chức nghiên cứu, cơ quan chuyên môn, đội ngũ chuyên gia tài chính; Tranh thủ sự hợp tác, hỗ trợ của các tổ chức quốc tế trong đào tạo, tập huấn nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ về tài chính, ngân sách.

- Các giải pháp về cơ sở vật chất, kỹ thuật: Xây dựng và hoàn thiện hệ thống lưu trữ thông tin quản lý về NSNN và kinh tế vĩ mô; Trang bị các công cụ xử lý thông tin hiện đại cho công tác ra quyết định về NSNN; Nâng cao năng lực, chất lượng bộ máy giúp việc của Quốc hội trong thực hiện các nhiệm vụ được giao liên quan đến NSNN và quản lý NSNN.

Ngoài các nội dung nêu trên, đề tài cũng đã đưa ra dự báo về chu kỳ kinh tế của Việt Nam; dự báo hình thái vận động của các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô cơ bản giai đoạn 2011 – 2015; yêu cầu khách quan về chính sách tài khóa để ổn định kinh tế vĩ mô và khả năng đáp ứng của NSNN về chính sách tài khóa. Đây là những kết quả nghiên cứu có giá trị tham khảo trong thời điểm hiện nay.

ThS. Phan Văn Ngọc

Nguồn tin: Viện Nghiên cứu lập pháp

Các tin đã đưa ngày:
Thăm dò ý kiến
Bạn có cho rằng xăng là nguyên nhân gây ra cháy xe không?



Hoạt động của Quốc hội - mang đầy hơi thở của cuộc sống