SỰ CẦN THIẾT VÀ MỘT SỐ ĐỊNH HƯỚNG SỬA ĐỔI LUẬT QUẢN LÝ, SỬ DỤNG TÀI SẢN NHÀ NƯỚC

08/12/2016

TS. Lê Thanh Vân([1]) 

Doãn Mạnh Hùng([2])

1. Sự cần thiết phải sửa đổi Luật

Gần 8 năm qua, công tác quản lý, sử dụng tài sản nhà nước đạt được những kết quả quan trọng. Quy mô tài sản phục vụ hoạt động quản lý nhà nước, y tế, giáo dục, văn hóa - thể thao và các hoạt động sự nghiệp khác đã tăng lên đáng kể([3]); hiệu quả sử dụng được nâng lên và dần trở thành nguồn lực quan trọng góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội; tình trạng lãng phí, thất thoát tài sản nhà nước từng bước được khắc phục.

Tuy vậy, công tác quản lý, sử dụng tài sản nhà nước còn có những tồn tại, hạn chế. Trong đó, có những tồn tại dễ nhận thấy, như: Cơ chế quản lý tài sản thuộc hình thức sở hữu nhà nước (tài sản nhà nước) còn phân tán, do được điều chỉnh bởi nhiều luật khác nhau; Luật mới điều chỉnh đối với một bộ phận tài sản nhà nước, chưa điều chỉnh đối với các loại tài sản khác như: tài sản của các dự án, tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về Nhà nước, tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, tài nguyên thiên nhiên và các nguồn lợi quốc gia khác. Do đó, nhiều nội dung thuộc chế độ quản lý, sử dụng tài sản còn chưa được điều chỉnh tập trung, nhất quán bởi một văn bản pháp lý ở tầm đạo luật, nên đã làm hạn chế hiệu quả, hiệu lực trong quản lý, sử dụng tài sản.

Theo Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định: "Đất đai, tài nguyên nước, khoáng sản và tài nguyên thiên nhiên khác, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa, vùng trời và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý theo quy định của pháp luật". Như vậy, đây là lần đầu tiên chế định về "tài sản công" được hiến định. Tiếp đó, tại Điều 197 Bộ luật dân sự năm 2015 đã tiếp tục cụ thể hóa quy định về tài sản công theo quy định của Hiến pháp năm 2013.

Từ các yêu cầu trên, để phát huy những kết quả đã đạt được, khắc phục những tồn tại, hạn chế trong quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, đặc biệt là tình trạng lãng phí, thất thoát thời gian vừa qua; đồng thời, cụ thể hóa phạm vi tài sản công theo Điều 53 Hiến pháp năm 2013, trên cơ sở tập hợp hóa, pháp điển hóa các quy định hiện hành và tổng kết thực tiễn, việc ban hành Luật mới với tên gọi là Luật quản lý, sử dụng tài sản công để thay thế cho Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước hiện hành là cần thiết.

2. Một số định hướng sửa đổi luật

2.1. Phạm vi, đối tượng điều chỉnh và khái niệm, phân loại tài sản công

Hiện nay, trên thế giới không có định nghĩa nhất quán, cụ thể về tài sản công, hay tài sản quốc gia. Bên cạnh đó, do tính đa dạng về chủng loại, tính chất đặc điểm, nguồn gốc hình thành và sự phân bố (trong lòng đất, lòng biển, quyền tài sản về sở hữu trí tuệ, không gian internet,…) các loại tài sản này cùng với khoa học công nghệ ngày càng phát triển làm phát sinh các hình thái tài sản mới, nên việc định nghĩa tài sản công rất khó khăn.

Điều 53 Hiến pháp 2013 quy định về tài sản công. Khái niệm này được nhắc lại và luật hóa tại Điều 197 của Bộ luật dân sự 2015. Trong khi đó, khái niệm tài sản công tại Điều 3 Luật kiểm toán nhà nước 2015 lại quy định: Tài sản công bao gồm: đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản; nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời; tài nguyên thiên nhiên khác; tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; tài sản công được giao cho các doanh nghiệp quản lý và sử dụng; tài sản dự trữ nhà nước; tài sản thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.

Mặc dù đã đưa ra 2 đặc tính cơ bản nhất của tài sản công: (1) là tài sản thuộc sở hữu toàn dân; và (2) do Nhà nước đại diện làm chủ sở hữu nhưng các khái niệm được đưa ra trong Hiến pháp 2013, Bộ luật dân sự 2015 và Luật kiểm toán nhà nước 2015 mới chỉ đưa ra một phần các loại tài sản công có tính liệt kê, chưa đưa ra được các tiêu chí phân loại rõ ràng để giúp cho việc quản lý, sử dụng một cách có hiệu quả; dễ dàng cập nhật, bổ sung các loại tài sản mới có thể xuất hiện trong tương lai gần trong quá trình thực hiện luật.

Để quản lý sử dụng hiệu quả, tiết kiệm tài sản công thì tài sản cần được phân loại theo mục đích sử dụng. Theo đó, tài sản công nên được phân loại theo nhóm cụ thể bao gồm: (1) Tài sản công phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị; (2) Tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; (3) Tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý; (4)Tài sản công phục vụ hoạt động sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp; (5) Tài sản là tài nguyên.

2.2. Quản lý và sử dụng tài sản công tại các cơ quan nhà nước, đơn vị thuộc lực lượng vũ trang

Đối với các cơ quan nhà nước: việc quản lý, sử dụng tài sản công cần được quy định theo hướng chặt chẽ, đảm bảo công năng, mục đích sử dụng, tiêu chuẩn, định mức. Bên cạnh đó, xem xét các phương án khai thác kinh doanh dịch vụ đối với một số loại tài sản do cơ quan quản lý nhà nước quản lý, nhưng không được sử dụng thường xuyên, hoặc sử dụng không hết công suất, nhằm bổ sung kinh phí bảo trì, bảo dưỡng. Từ đó, giảm dần việc phụ thuộc vào ngân sách nhà nước. Đồng thời, nên giao thẩm quyền ban hành tiêu chuẩn, định mức đối với xe ô tô công, trụ sở làm việc cho Chính phủ (thay cho Thủ tướng Chính phủ như hiện nay). Bổ sung một số hình thức mới trong đầu tư xây dựng, mua sắm, sử dụng, xử lý tài sản công bao gồm: Mua sắm tập trung; đầu tư xây dựng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp theo hình thức đối tác công - tư (PPP), khoán kinh phí sử dụng tài sản công.

Đối với đơn vị sự nghiệp, cần phân biệt 02 loại cơ chế quản lý, sử dụng tài sản công: (i) Đơn vị sự nghiệp công lập chưa tự chủ tài chính, thì việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước được thực hiện như đối với các cơ quan nhà nước; (ii) Đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính được Nhà nước xác định giá trị tài sản nhà nước để giao cho đơn vị quản lý từng bước theo lộ trình, thì thực hiện theo cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp, đơn vị được phép sử dụng tài sản nhà nước vào mục đích sản xuất, kinh doanh dịch vụ, cho thuê, liên doanh, liên kết theo quy định tại Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước.

Đối với đơn vị vũ trang nhân dân: Chính phủ ban hành quy định riêng về việc quản lý, sử dụng tài sản đặc biệt tại đơn vị vũ trang nhân dân. Đối với các loại tài sản khác thì thực hiện quản lý như đối với tài sản thuộc quản lý của các cơ quan nhà nước.

2.3. Quản lý, sử dụng tài sản công là cơ sở hạ tầng

Chế độ quản lý, sử dụng tài sản kết cấu hạ tầng được khái quát như sau:

- Tất cả các tài sản kết cấu hạ tầng đều phải được giao cho đối tượng quản lý để xác định chủ thể chịu trách nhiệm trước Nhà nước trong quản lý đối với loại tài sản này. Đối tượng được giao quản lý tài sản kết cấu hạ tầng bao gồm: Cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, lực lượng vũ trang nhân dân, doanh nghiệp.

- Quy định các phương thức khai thác tài sản kết cấu hạ tầng bao gồm: (1) Đối tượng được giao quản lý tài sản kết cấu hạ tầng tổ chức khai thác tài sản; (2) Chuyển nhượng quyền thu phí sử dụng tài sản kết cấu hạ tầng; (3) Cho thuê quyền khai thác tài sản kết cấu hạ tầng; (4) Chuyển nhượng có thời hạn tài sản kết cấu hạ tầng. Đây là những quy định tạo tiền đề quan trọng cho việc khai thác tài sản kết cấu hạ tầng có hiệu quả, khắc phục tình trạng đơn vị được giao quản lý tài sản giữ lại tài sản để tự khai thác trong khi hiệu quả của các phương thức khác tốt hơn. Bởi vậy, Luật cần quy định theo hướng ưu tiên áp dụng các phương thức thứ hai, thứ ba và thứ tư.

- Bổ sung quy định chế độ quản lý, sử dụng đối với tài sản kết cấu hạ tầng được đầu tư theo hình thức đối tác công - tư. Trong đó, quy định cụ thể việc bàn giao tài sản kết cấu hạ tầng để thực hiện dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư, chế độ báo cáo, chuyển giao tài sản theo hợp đồng cho Nhà nước.

2.4. Quản lý, sử dụng tài sản công là tài nguyên của Quốc gia

Nội dung của quản lý, sử dụng tài sản công là tài nguyên cần quy định nguyên tắc chung trong quản lý, sử dụng đất đai, tài nguyên và hình thức, phương thức khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai, tài nguyên (với vị trí là một loại tài sản công quan trọng).

Đối với đất đai, cần quy định các hình thức khai thác nguồn lực tài chính bao gồm: thu tiền sử dụng đất; thu tiền thuê đất, thuê mặt nước; thu thuế, phí, lệ phí liên quan đến đất đai; sử dụng quỹ đất để thanh toán cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư xây dựng các công trình theo hình thức hợp đồng BT; sử dụng giá trị quyền sử dụng đất từ việc khai thác quỹ đất để tạo vốn phát triển kết cấu hạ tầng; các hình thức khác theo quy định của pháp luật.

Đối với tài nguyên thiên nhiên và các loại tài nguyên khác, cần quy định các hình thức khai thác nguồn lực tài chính bao gồm: thu tiền cấp quyền khai thác tài nguyên; thu tiền sử dụng khu vực biển; thu tiền sử dụng rừng, tiền thuê rừng; thu thuế tài nguyên; thu phí, lệ phí trong quản lý, sử dụng, khai thác tài nguyên và các hình thức khác theo quy định của pháp luật.

Các nội dung khác trong chế độ quản lý, sử dụng đất đai, tài nguyên được thực hiện theo quy định tại Luật đất đai, Luật khoáng sản, Luật tài nguyên nước, Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, Luật tần số vô tuyến điện, Luật viễn thông và các luật khác về từng loại tài nguyên.

2.5. Hệ thống cơ sở dữ liệu và thông tin quốc gia về tài sản công

Việc xây dựng cơ sở dữ liệu và thông tin quốc gia về tài sản công căn cứ vào kết quả xây dựng, vận hành cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản nhà nước theo quy định của Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008, lấy cơ sở dữ liệu hiện tại với 4 nhóm tài sản (tài sản công tại cơ quan, tổ chức, đơn vị; tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ; tài sản dự án sử dụng vốn nhà nước và tài sản là công trình cấp nước sạch nông thôn tập trung) làm trung tâm, từng bước mở rộng để tích hợp dữ liệu của các loại tài sản công khác vào hệ thống.

sở dữ liệu quốc gia về tài sản công sẽ là một trong 4 bộ phận (cùng với hạ tầng kỹ thuật công nghệ thông tin; h thống phần mềm hệ điều hành, phần mềm hệ thống và phần mềm ứng dụng; hệ thống giao dịch điện tử về tài sản công) hình thành nên hệ thống thông tin tài sản công. Hệ thống thông tin tài sản công được thiết kế tổng thể và xây dựng thành một hệ thống thống nhất trên phạm vi cả nước, phục vụ đa mục tiêu; theo tiêu chuẩn, quy chuẩn quốc gia, quốc tế được công nhận tại Việt Nam.

Tóm lại, Luật quản lý, sử dụng tài sản công là một đạo luật chứa đựng nhiều nội dung mới, trong đó có một số vấn đề lần đầu tiên được quy phạm hóa. Vì vậy, nếu được ban hành sẽ có tác động, điều chỉnh đến rất nhiều luật chuyên ngành, bao quát rất đa dạng các loại tài sản công (cả hữu hình, vô hình, trong lòng biển, vùng trời, lòng đất, ...). Do đó, cần thiết phải nghiên cứu, đánh giá một cách kỹ lưỡng, tránh trùng lắp và mâu thuẫn với các luật chuyên ngành, đồng thời phát huy những kết quả đã đạt được, khắc phục những tồn tại, hạn chế trong quản lý, sử dụng tài sản công, đặc biệt là tình trạng lãng phí, thất thoát, nâng cao hiệu quả trong sử dụng, quản lý, khai thác, góp phần phục vụ lợi ích của người dân. 

 

 Bản tin Thông tin Khoa học lập pháp, Số 03(26) năm 2016

 



([1]) Ủy viên Thường trực Ủy ban Tài chính – Ngân sách

([2]) Chuyên viên Vụ Tài chính – Ngân sách

([3]) Theo Cơ sở dữ liệu quốc gia về TSNN (đối với 04 tài sản theo quy định của Luật), từ năm 2009 đến năm 2015, TSNN khu vực HCSN được đầu tư tăng thêm 91.339 tài sản với tổng giá trị là 207.412,64 tỷ đồng; trong đó, khối quản lý nhà nước tăng 31.782 tài sản với tổng giá trị là 60.434,72 tỷ đồng, khối giáo dục – đào tạo tăng 33.271 tài sản với tổng giá trị là 64.207,88 tỷ đồng, khối y tế tăng 11.885 tài sản với tổng giá trị là 24.505,86 tỷ đồng, khối VH-TT tăng 1.962 tài sản với tổng giá trị là 7.336,87 tỷ đồng, khối sự nghiệp khác tăng 9.782 tài sản với tổng giá trị là 44.405,79 tỷ đồng, khối tổ chức tăng 2.657 tài sản với tổng giá trị là 6.521,52 tỷ đồng. Tổng giá trị TSNN đến 31/12/2015 là 1.031.313,82 tỷ đồng; trong đó, tại các cơ quan nhà nước là 280.842,78 tỷ đồng, tại đơn vị sự nghiệp là 709.869,59 tỷ đồng, tại các tổ chức là 37.434,84 tỷ đồng.

Các tin đã đưa ngày:
Thăm dò ý kiến
Bạn có cho rằng xăng là nguyên nhân gây ra cháy xe không?



Hoạt động của Quốc hội - mang đầy hơi thở của cuộc sống