Hoàn thiện khung pháp luật về quản lý, bảo toàn, phát triển vốn Nhà nước trong các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước

29/06/2017

TS. Nguyễn Đức Kiên([1])

 1. Thực trạng pháp luật về đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

Từ năm 1986 đến năm 2014, nhiều cơ chế, chính sách về đầu tư, quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước (sau đây gọi tắt là DNNN) đã được Nhà nước ban hành nhằm nâng cao hiệu quả việc sử dụng các nguồn lực của Nhà nước đầu tư vào DNNN, từng bước mở cửa nền kinh tế và phù hợp với xu hướng phát triển chung. Quốc hội đã thông qua Luật DNNN lần đầu tiên vào năm 1995, sửa đổi năm 2003. Khi Luật DNNN hết hiệu lực từ ngày 01.7.2010, việc thành lập và hoạt động của DNNN theo quy định của Luật doanh nghiệp năm 2005. Mô hình tổ chức và hoạt động của DNNN về cơ bản đã được điều chỉnh theo khung pháp luật chung với các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác, nhưng việc quản lý, sử dụng và giám sát vốn và tài sản của Nhà nước tại doanh nghiệp mới chỉ được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật. Để tiếp tục phát huy vai trò chủ đạo của DNNN theo định hướng của Đảng và Nhà nước, phù hợp với tính đặc thù trong thực tiễn hoạt động và tăng cường quản lý, giám sát đối với DNNN, Chính phủ đã ban hành một số nghị định, quyết định về DNNN. Có thể khái quát thành 4 nhóm sau: (i) Nhóm quy định pháp luật về cơ chế tài chính đối với DNNN; (ii) Nhóm quy định pháp luật về chuyển đổi sở hữu, sắp xếp lại doanh nghiệp; (iii) Nhóm quy định pháp luật về quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN; và (iv) Nhóm quy định pháp luật về cơ chế giám sát, đánh giá hiệu quả đối với DNNN.

Việc ban hành các cơ chế, chính sách về quản lý vốn, tài sản của DNNN đã cơ bản khắc phục được một số tồn tại, bất cập trong công tác quản lý, điều hành, sử dụng vốn, tài sản của DNNN để đầu tư vào sản xuất kinh doanh. DNNN đã từng bước thực hiện được vai trò, nhiệm vụ chủ sở hữu giao, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội; là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước điều tiết kinh tế, ổn định vĩ mô, bảo đảm cân đối lớn của nền kinh tế. Các quy định pháp luật trên đã trao quyền cho doanh nghiệp chủ động tìm kiếm cơ hội kinh doanh, mở rộng quy mô sản xuất, tìm kiếm thị trường; đồng thời, tạo điều kiện thuận lợi để đẩy mạnh và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tài sản của Nhà nước, tăng thu ngân sách và tạo việc làm cho người lao động, góp phần xóa đói giảm nghèo. Ngoài ra, còn tạo điều kiện cho DNNN thực hiện vai trò chủ đạo trong cung ứng các sản phẩm dịch vụ công ích cho xã hội, đầu tư vào các vùng, địa bàn kinh tế khó khăn, đặc biệt khó khăn, bảo đảm phát triển cân đối vùng miền và an ninh kinh tế quốc gia, cũng như tập trung đầu tư ở một số lĩnh vực trọng điểm quốc gia như: năng lượng, kết cấu hạ tầng, dịch vụ viễn thông. DNNN cũng đã tạo việc làm cho khoảng 1.255 nghìn người lao động, có mức thu nhập tương đối ổn định so với thực trạng của kinh tế Việt Nam trong những giai đoạn khó khăn, nộp ngân sách tăng bình quân 10-30%.[2]

Bên cạnh những kết quả đạt được, cơ chế, chính sách cho DNNN cũng đã bộc lộ hạn chế, bất cập, tập trung vào các vấn đề sau:

- Đầu tư vốn nhà nước vào tổ chức kinh tế thông qua Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) đã được quy định tại khoản 1 Điều 68 Luật đầu tư, nhưng trên thực tế chưa được triển khai thực hiện đầy đủ do có hạn chế về tính khả thi. Trong khi đó, từ năm 2004 đến nay, Nhà nước không còn cấp bổ sung vốn từ NSNN cho DNNN để đầu tư vào sản xuất kinh doanh, ngoại trừ trường hợp thực hiện các nhiệm vụ cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh hoặc quyết định cấp để lại cho Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam một phần lợi nhuận được chia của nước chủ nhà trong Công ty liên doanh Việt - Nga Vietsovpetro[3]. Giai đoạn này cũng không sử dụng NSNN để cấp vốn điều lệ cho việc thành lập mới DNNN[4].

- Các quy định pháp lý điều chỉnh các nhóm nội dung liên quan đến DNNN chưa được luật hóa kể từ thời điểm Luật DNNN năm 2003 hết hiệu lực. Trong khi đó, Luật doanh nghiệp năm 2005 có phạm vi điều chỉnh tập trung vào việc thành lập, mô hình tổ chức của các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, bao gồm cả DNNN và chưa giải quyết được các vấn đề đặc thù cho DNNN như: việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản; phân công, phân cấp thực hiện các quyền và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN; cơ chế giám sát, công khai, minh bạch hoạt động đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

- Phân công, phân cấp quản lý vốn và tài sản tại các doanh nghiệp giữa các cơ quan quản lý nhà nước còn chồng chéo, trùng lặp và không rõ phạm vi. Thực tế này dẫn đến khó xác định trách nhiệm của người đứng đầu khi xảy ra sai phạm, quy định các hành vi bị cấm, xử lý vi phạm về giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động đối với DNNN còn thiếu, chưa tập trung và không đồng bộ. Vì vậy, làm giảm hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước đối với DNNN nói chung, cũng như hoạt động giám sát của nhà nước đối với việc sử dụng các nguồn lực thuộc sở hữu nhà nước đầu tư tại DNNN.

- Phạm vi đầu tư vốn nhà nước vào các ngành, lĩnh vực then chốt, địa bàn kinh tế khó khăn gắn với an ninh, quốc phòng và đảm bảo chủ quyền quốc gia còn hạn chế. Một số ngành nghề sản xuất kinh doanh được DNNN giữ thị phần lớn nhưng chưa đáp ứng được yêu cầu của nền kinh tế. Bên cạnh đó, các văn bản quy phạm pháp luật tuy đã quy định khái quát các điều kiện đầu tư vốn của DNNN nhưng thiếu một số vấn đề mang tính nguyên tắc nên nhiều DNNN vẫn thực hiện đầu tư vốn của doanh nghiệp vào các ngành nghề có nhiều rủi ro. 

- Trong nhiều năm, thực tế Nhà nước đã duy trì nhiều DNNN trực thuộc và coi DNNN là phương tiện chủ yếu để thực hiện việc đầu tư. Do còn bao cấp, nhiều DNNN có tư tưởng trông chờ vào Nhà nước, chậm đổi mới, chưa nắm bắt kịp thời nhu cầu phát triển thị trường, chưa thích ứng với xu thế hội nhập; năng lực quản trị của doanh nghiệp, hệ thống quản trị nội bộ không đáp ứng được yêu cầu quản lý, giám sát các nguồn lực được giao.

- Cơ chế giám sát của Quốc hội và các chủ thể liên quan khác đối với hoạt động của DNNN chưa được quy định rõ ràng, đầy đủ, tương xứng với với hoạt động đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, dẫn đến hạn chế về tính minh bạch và công khai của hoạt động này. Ngoài ra, chế tài xử lý các hành vi vi phạm đối với DNNN chưa đồng bộ, việc quản lý giám sát của đại diện chủ sở hữu chưa nghiêm nên tính tuân thủ pháp luật về chế độ tài chính, công khai thông tin, báo cáo của DNNN chưa cao.

2. Hoàn thiện khung pháp luật về quản lý, bảo toàn, phát triển vốn nhà nước trong các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước

Để khắc phục các tồn tại, hạn chế nêu trên; nhằm đáp ứng các yêu cầu quản lý của nhà nước đối với DNNN trong thực hiện tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước và đảm bảo tính pháp lý đồng bộ với các luật có liên quan, phù hợp với quy định của Hiến pháp 2013, Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp đã được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 26.11.2014, có hiệu lực từ ngày 01.7.2015. Cùng với Luật doanh nghiệp và Luật đầu tư mới, khái niệm DNNN đã được thống nhất là doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu 100% vốn, những doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước không được gọi là DNNN như trước kia nữa.

Một số nội dung lớn của Luật bao gồm:

- Về phạm vi điều chỉnh: Luật quy định về đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Theo đó, Luật tập trung điều chỉnh việc đầu tư, quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp tại công ty trách nhim hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (bao gồm cả việc doanh nghiệp này sử dụng vốn, tài sản của doanh nghiệp để đầu tư ra ngoài doanh nghiệp), quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp khác thông qua người đại diện. Việc sử dụng NSNN để đầu tư vốn vào các lĩnh vực hoặc doanh nghiệp sẽ được quy định mang tính nguyên tắc chung, bao trùm trong Luật NSNN. Luật doanh nghiệp vẫn quy định các vấn đề chung về quản trị của doanh nghiệp, không phân biệt hình thức sở hữu.

- Về phạm vi đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp: luật hóa các văn bản quy phạm pháp luật đã quy định rõ phạm vi đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp: a) Doanh nghiệp cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội; b) Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh; c) Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực độc quyền tự nhiên; d) Doanh nghiệp ứng dụng công nghệ cao, đầu tư lớn, tạo động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế. Giao Chính phủ quy định chi tiết việc đầu tư vốn nhà nước để thành lập doanh nghiệp và cơ chế đặt hàng của Nhà nước đối với doanh nghiệp có chức năng hỗ trợ điều tiết kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội của đất nước.

- Về thẩm quyền quyết định đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp: Có sự phân công, phân cấp rõ ràng về thẩm quyền. Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư vốn nhà nước để thành lập doanh nghiệp trong các trường hợp: Doanh nghiệp có tài sản hoạt động sản xuất, kinh doanh được hình thành từ việc thực hiện dự án quan trọng quốc gia đã được Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; Công ty mẹ của tập đoàn kinh tế nhà nước và doanh nghiệp có chức năng đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước. Cơ quan đại diện chủ sở hữu quyết định đầu tư vốn nhà nước để thành lập doanh nghiệp không thuộc các trường hợp thuộc thẩm quyền của Thủ tướng. Trường hợp đầu tư vốn nhà nước để thành lập doanh nghiệp có tiêu chí tương đương với dự án quan trọng quốc gia, Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư sau khi Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư.

- Về vai trò điều tiết của Nhà nước đối với việc phân phối lợi nhuận của doanh nghiệp: Luật đã kế thừa các ưu điểm của các quy định hiện hành, tuy nhiên xác định rõ nguyên tắc: Trích không quá 30% lợi nhuận sau thuế để lại doanh nghiệp sử dụng vào mục đích đầu tư phát triển ngành, nghề kinh doanh chính của doanh nghiệp. Trích một phần lợi nhuận sau thuế của doanh nghiệp để lập quỹ khen thưởng, quỹ phúc lợi của người lao động và quỹ thưởng của người quản lý doanh nghiệp, kiểm soát viên trên cơ sở hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp, mức độ hoàn thành nhiệm vụ được Nhà nước giao. Nhà nước thu phần lợi nhuận sau thuế còn lại sau khi trích lập các quỹ trên để bảo đảm lợi ích của Nhà nước từ việc đầu tư vốn vào doanh nghiệp.

- Về cơ cấu lại vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp: Việc cơ cấu lại vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp được coi là một điểm mới của dự án Luật nhằm hoàn thiện các quy định hiện hành và bổ sung các chế định mới. Đây cũng được coi là một nhiệm vụ chính trị của Nhà nước. Cơ cấu lại vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp được quy định nhằm đảm bảo mục tiêu thu hồi vốn nhà nước, nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp, đồng thời thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước đầu tư vốn vào hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Cơ cấu lại vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp cũng nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Để đạt mục tiêu nêu trên, dự án Luật quy định cụ thể 3 hình thức cơ cấu lại vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, gồm: chuyển đổi sở hữu, sắp xếp lại doanh nghiệp, chuyển nhượng vốn nhà nước và chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Riêng chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước là nội dung mới, vì vậy Luật đã cụ thể hóa nội dung về nguyên tắc chuyển giao như việc chuyển giao không làm ảnh hưởng xấu đến hoạt động sản xuất kinh doanh thuộc ngành sản xuất, kinh doanh chính của doanh nghiệp, đảm bảo khả năng và nghĩa vụ thanh toán các khoản nợ đối với chủ nợ của doanh nghiệp; và các trường hợp chuyển giao được thực hiện giữa các Bộ quản lý ngành, giữa các Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, từ Bộ quản lý ngành về Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc ngược lại và từ Bộ quản lý ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về doanh nghiệp có chức năng đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước hoặc ngược lại.

- Về quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước: Luật xác định rõ chủ sở hữu để tránh chồng chéo, trùng lặp giữa các cơ quan quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp và bổ sung cơ chế nâng cao trách nhiệm giám sát của cơ quan quản lý nhà nước và các đối tượng quản lý, điều hành doanh nghiệp. Luật quy định Chính phủ thống nhất thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước trong việc đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Thủ tướng Chính phủ, cơ quan đại diện chủ sở hữu thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do mình quyết định thành lập hoặc được giao quản lý và thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên. Người đại diện chủ sở hữu trực tiếp thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp.

3. Định hướng tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý trong thời gian tới

Một trong những vấn đề được quan tâm hiện nay để triển khai thực hiện Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp là việc thành lập cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Đây là chủ trương lớn đã được thông qua tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII và được nêu tại Nghị quyết 05-NQ/TW của Ban chấp hành Trung ương Đảng về đổi mới mô hình tăng trưởng, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế, tách chức năng chủ sở hữu tài sản, vốn và chức năng quản lý nhà nước. Việc tách chức năng đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp không làm giảm vai trò mà tạo điều kiện cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ trong việc nâng cao hiệu quả chức năng quản lý nhà nước đối với DNNN và doanh nghiệp có vốn nhà nước. Theo ý kiến của các chuyên gia, có 2 mô hình cơ quan chuyên trách, cụ thể như sau:

Thứ nhất, mô hình cơ quan chuyên trách là Ủy ban thuộc Chính phủ với 2 phương án:

Phương án 1: Thành lập mới cơ quan chuyên trách trên cơ sở điều chuyển cán bộ tại các Bộ, ngành liên quan, bổ sung một số nhân sự đủ điều kiện từ Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC), bảo đảm không làm tăng biên chế theo tinh thần Nghị quyết số 39-NQ/TW của Bộ Chính trị. Theo đó, cơ quan chuyên trách quản lý danh mục khoảng 30 tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước quy mô lớn, trong đó bao gồm SCIC là đầu mối độc lập để quản lý và thoái vốn tại các công ty cổ phần Nhà nước không cần nắm giữ. Các doanh nghiệp có quy mô nhỏ hoạt động trong lĩnh vực công ích ở địa phương vẫn do chính quyền địa phương thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu. Đây là phương án chính.

Phương án 2: Nâng cấp SCIC thành Ủy ban quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp để quản lý doanh nghiệp 100% vốn nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước.

Thứ hai, mô hình cơ quan chuyên trách là doanh nghiệp: Tăng cường, củng cố, kiện toàn SCIC là doanh nghiệp trực thuộc Chính phủ làm chức năng đại diện chủ sở hữu (tăng địa vị pháp lý, nhân lực); trong đó làm rõ đầu mối quản lý danh mục công ty cổ phần do SCIC hiện đang quản lý và các công ty cổ phần mà các Bộ, ngành, địa phương sẽ bàn giao trong thời gian tới. 

(Bản tin Thông tin khoa học lập pháp, Số 01(27) năm 2017)

 

 


([1]) Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội.

[2] Nguồn số liệu: Báo cáo của Chính phủ gửi Quốc hội tại các Báo cáo số 262/BC-CP ngày 23/11/2011; Báo cáo số 336/BC-CP ngày 16/11/2012 và Báo cáo số 490/BC-CP ngày 25/11/2013.

[3] Hàng năm, căn cứ Nghị quyết của Quốc hội và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ giao dự toán NSNN, Bộ Kế hoạch và đầu tư quyết định phân bổ NSNN, Bộ Tài chính quyết định giao dự toán thu chi NSNN cho Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam, Tổng công ty Đường sắt Việt Nam, một số doanh nghiệp công ích quốc phòng, công ích đường sắt, hoa tiêu hàng hải… để thực hiện nhiệm vụ Nhà nước giao.

[4] Việc cấp vốn điều lệ để thành lập SCIC; DATC được lấy từ nguồn chi phí cải cách DNNN; cấp vốn điều lệ cho VAMC từ nguồn vốn điều lệ của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.

Các tin đã đưa ngày:
Thăm dò ý kiến
Bạn có cho rằng xăng là nguyên nhân gây ra cháy xe không?



Hoạt động của Quốc hội - mang đầy hơi thở của cuộc sống