Pháp luật về quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước ở Việt Nam - Thực trạng và giải pháp

29/06/2017

ThS. Đỗ Quang Minh[1]

 1. Hệ thống các văn bản pháp luật về quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước ở Việt Nam

Việc thành lập, quản lý, sử dụng quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước ở nước ta được dựa trên nền tảng của Hiến pháp, Luật ngân sách nhà nước và các văn bản pháp quy hướng dẫn việc quản lý tài chính công và quỹ. Tuy nhiên, sự phát triển của các quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước hiện nay đang làm gia tăng các văn bản pháp quy điều chỉnh việc thành lập, quản lý và sử dụng các loại quỹ này. Theo thống kê, hiện nay có khoảng hơn 100 văn bản pháp luật điều chỉnh các loại quỹ ở cả trung ương và địa phương.

Hiến pháp 2013 quy định Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn “quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia” (Điều 70). Hiến pháp 2013 cũng xác lập thẩm quyền của Hội đồng nhân dân trong việc “quyết định các vấn đề của địa phương” (Điều 113). Cụ thể hóa Hiến pháp, Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân trong việc “quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương” (điểm b khoản 3 Điều 19). Như vậy, Quốc hội và Hội đồng nhân dân có thẩm quyền trong quyết định và phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước, trong đó có các quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước. Quyền quyết định về tài chính của Quốc hội và Hội đồng nhân dân là điều kiện hàng đầu đảm bảo hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về ngân sách nhà nước.

Luật ngân sách nhà nước và các luật khác có liên quan về quản lý tài chính cũng cụ thể hoá quy định của Hiến pháp về quản lý nhà nước đối với quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước. Theo đó, chỉ có một số quỹ quan trọng được thành lập, hoạt động như: Quỹ Bảo trì đường bộ thành lập trên cơ sở Luật giao thông đường bộ 2008 (Điều 49); Quỹ Dự trữ quốc gia được thành lập và hoạt động theo Luật dự trữ quốc gia 2012; Quỹ Phát triển khoa học và công nghệ quốc gia thành lập trên cơ sở Luật khoa học và công nghệ 2013 (Điều 60); Quỹ Dịch vụ viễn thông công ích thành lập trên cơ sở Luật viễn thông 2009 (Điều 22)... Ngoài ra, một số quỹ được thành lập theo quy định của các văn bản dưới luật như: Quỹ Bảo hộ công dân và pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài theo Quyết định số 119/2007/QĐ-TTg ngày 25.7.2007 của Thủ tướng Chính phủ, Quỹ Vì người nghèo theo Quyết định của Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Chính phủ và các bộ, ngành đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật về kiểm tra, giám sát như: Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số 192/2004/QĐ-TTg ngày 16.11.2004 ban hành Quy chế công khai tài chính, trong đó quy định về đối tượng phải công khai tài chính gồm: “các quỹ có nguồn từ ngân sách nhà nước và các quỹ có nguồn từ các khoản đóng góp của nhân dân được thành lập theo quy định của pháp luật”; Chỉ thị số 22/CT-TTg ngày 27.8.2015 của Thủ tướng chính phủ về việc tăng cường công tác quản lý đối với các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước; Bộ Tài chính cũng đã ban hành hai văn bản là Thông tư số 19/2005/TT-BTC ngày 9.3.2005 hướng dẫn việc công khai tài chính đối với các quỹ có nguồn từ ngân sách nhà nước và các quỹ có nguồn từ các khoản đóng góp của nhân dân và Quyết định số 72/QĐ-BTC ngày 10.1.2013 ban hành quy trình thanh tra các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước…

Nhìn chung, các quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước hiện nay được thành lập chủ yếu theo các quy định tại các luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định có tính chất chuyên ngành, với phạm vi điều chỉnh đặc thù tùy theo từng quỹ. Mỗi quỹ đều có cơ sở pháp lý cho việc thành lập và hoạt động của mình, tuy nhiên hiện vẫn chưa có khung pháp lý quản lý thống nhất các quỹ. Nguồn tài chính để tạo lập cho các quỹ ngoài ngoài ngân sách nhà nước nhưng có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước hoặc ít nhiều bị điều chỉnh bởi ngân sách nhà nước thì không chịu sự điều chỉnh trực tiếp của Luật ngân sách nhà nước mà được điều chỉnh theo các quy định riêng. Qua thực tiễn quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách ở nước ta cho thấy các văn bản dưới luật này thường có tính thực tiễn cao vì dễ thay đổi và nhanh chóng thích nghi với điều kiện, hoàn cảnh cụ thể. Tuy nhiên, các văn bản này cũng chính là nhân tố làm suy giảm khả năng kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với hoạt động của các quỹ tài chính ngoài ngân sách vì rất dễ xảy ra xung đột giữa các văn bản dưới luật cùng điều chỉnh một hoạt động. 

2. Đánh giá chung về thực trạng pháp luật quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước ở Việt Nam trong thời gian qua

2.1. Những ưu điểm

Không thể phủ nhận những đóng góp quan trọng của quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước đối với quá trình phát triển kinh tế - xã hội đất nước thời gian qua. Một trong những yếu tố tạo nên sự đóng góp quan trọng đó chính là vai trò của các quy định pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này. Cụ thể:

Thứ nhất, đã tạo được cơ sở pháp lý cơ bản cho việc thành lập và hoạt động của từng quỹ. Cơ sở thành lập các quỹ dựa trên luật, pháp lệnh của Quốc hội; nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban nhân dân tỉnh và các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp. Ngoài ra, Chính phủ, các cơ quan ban ngành, địa phương đã ban hành nhiều văn bản thành lập và hướng dẫn hoạt động của các quỹ để giải quyết nhiều vấn đề trong phạm vi, vai trò của hoạt động quản lý nhà nước như bình ổn giá, an sinh xã hội…

Thứ hai, pháp luật đã tạo hành lang pháp lý cho sự ra đời và hoạt động của một công cụ tài chính đa dạng và năng động với trên 80 quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước, đã huy động thêm các nguồn lực tài chính trong xã hội, hỗ trợ ngân sách nhà nước trong thực hiện các mục tiêu, chương trình Nhà nước đặt ra; ứng phó kịp thời với những tình huống cấp bách, phát triển, mở rộng đa dạng các hoạt động tài chính nhà nước hoặc của các ngành, các lĩnh vực.

Thứ ba, pháp luật đã ghi nhận và bảo đảm thực hiện được một số nguyên tắc, cơ chế thực hiện trong việc quản lý và sử dụng quỹ như nguyên tắc thu - chi; nguyên tắc bảo toàn vốn không vì mục tiêu lợi nhuận; cơ chế vận hành quỹ, cơ chế cho vay và thu hồi vốn quỹ công khai, minh bạch....

Thứ tư, pháp luật đã có những quy định về thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động quản lý và sử dụng các quỹ. Qua đó, góp phần nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước, bảo đảm nguồn lực tài chính nhà nước được quản lý, sử dụng hiệu quả, công khai, minh bạch.

2.2. Những hạn chế

Thứ nhất, sự tăng lên nhanh chóng của các văn bản pháp quy điều chỉnh tổ chức và hoạt động các quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước đã gây khó khăn trong công tác quản lý của cơ quan nhà nước. Tình trạng các quy phạm pháp luật chồng chéo, không phân định rõ ràng chủ thể quản lý trực tiếp đối với các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước đang làm suy giảm chất lượng hoạt động của các quỹ, giảm khả năng kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Thực trạng này cũng dễ dẫn đến xung đột giữa các văn bản dưới luật nếu cùng điều chỉnh một hoạt động như: giữa quy định của cơ chế tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập với các quy định chung; giữa các quy định của trung ương với các quy định của địa phương. Bên cạnh đó, còn thiếu các chế tài xử phạt, một số văn bản dưới luật còn thiếu quy định về trách nhiệm của các đơn vị trong quản lý tài chính đối với các quỹ ngoài ngân sách nhà nước.

Thứ hai, trước khi Luật ngân sách nhà nước 2015 có hiệu lực thi hành[2], hoạt động của các Quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước cơ bản được thực hiện theo quy định của Luật ngân sách nhà nước năm 2002. Tuy nhiên, Luật này không quy định rõ ràng phạm vi điều chỉnh các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước. Do đó, mục tiêu, nguồn thu, nhiệm vụ chi của quỹ và của ngân sách nhà nước còn chồng chéo, trùng lặp; nguồn vốn hoạt động của một số quỹ chủ yếu do ngân sách nhà nước đảm bảo hoặc có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, việc huy động nguồn lực đóng góp ngoài ngân sách rất hạn chế, gây phân tán nguồn lực của xã hội nói chung và của ngân sách nhà nước nói riêng.

Thứ ba, theo quy định của pháp luật, việc thực hiện cơ chế chi trả của ngân sách nhà nước phải chịu sự kiểm soát nghiêm ngặt của hệ thống Kho bạc nhà nước. Tuy nhiên, đối với các quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước sẽ không chịu sự điều chỉnh bởi quy định này. Các quỹ phải tự kiểm soát chi tiêu. Trong trường hợp mở tài khoản tại Kho bạc nhà nước, pháp luật quy định Kho bạc chỉ kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ. Vì vậy, nếu không có cơ chế kiểm soát, giám sát chặt chẽ của cơ quan quản lý nhà nước sẽ dễ dẫn đến khả năng vi phạm quy định về chế độ chi tiêu, sử dụng kinh phí sai mục đích.

Thứ tư, chưa có khung pháp luật quy định chế tài xử lý thống nhất đối với hoạt động của các Quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước. Do thiếu một khung pháp lý chung để điều chỉnh việc thành lập, quản lý và sử dụng các quỹ dẫn đến việc vận hành, kiểm tra, kiểm soát và giám sát của các chủ thể gặp không ít khó khăn và trong không ít trường hợp Nhà nước không kiểm soát được. Bộ Tài chính với vai trò cơ quan chủ quản trong quá trình quản lý, sử dụng các quỹ ngoài ngân sách nhà nước, chưa có báo cáo đầy đủ trước Quốc hội về số lượng, nguồn lực và tình trạng hoạt động các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước trên phạm vi cả nước. Bên cạnh đó, các địa phương cũng chưa nắm và chưa báo cáo đầy đủ, chính xác được tình hình quản lý, sử dụng các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước này trên địa bàn do tỉnh quản lý

2.3. Nguyên nhân của hạn chế

Thứ nhất, hiện tại chưa có văn bản pháp lý thống nhất có tính quy định chung để điều chỉnh về nguyên tắc thành lập, quản lý, sử dụng các quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước. Các quỹ hiện nay chủ yếu được thành lập theo quy định tại nhiều Luật và Nghị định có tính chất chuyên ngành nên có phạm vi điều chỉnh đặc thù.

Thứ hai, quy trình ban hành văn bản pháp luật chưa chặt chẽ và quá dễ dàng, khiến cho tình trạng các quỹ đang không ngừng tăng lên cả số lượng và quy mô hoạt động. Còn nhiều quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước được thành lập chưa xuất phát từ yêu cầu, nhiệm vụ của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, chủ yếu xuất phát từ nhu cầu của các ngành, các tổ chức, trong đó có cả nhu cầu nhất thời, dẫn đến hiệu quả hoạt động chưa cao, phân tán nguồn lực quốc gia.

 Thứ ba, pháp luật còn thiếu những quy định về trách nhiệm cũng như các biện pháp xử lý vi phạm đối với tổ chức, cá nhân trong quá trình quản lý và sử dụng quỹ. Ngoài ra, các cơ quan quản lý nhà nước chưa quan tâm đúng mức đến hoạt động của một số quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước, thiếu sự đôn đốc, kiểm tra, giám sát thường xuyên.

3. Kiến nghị giải pháp hoàn thiện pháp luật về quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn tới

Thứ nhất, sớm nghiên cứu xây dựng và ban hành một khung pháp luật thống nhất điều chỉnh hoạt động các quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước. Hiện tại khoản 11 Điều 8 Luật ngân sách nhà nước 2015 đã quy định về nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước trong đó quy định rõ việc "không hỗ trợ kinh phí hoạt động cho các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước". Tuy nhiên, các quỹ hiện nay đang hoạt động khá đa dạng và chịu sự điều chỉnh bởi nhiều quy định pháp luật phức tạp, chồng chéo nhau. Do đó cần thiết xây dựng và ban hành Luật về quản lý quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước. Nội dung của Luật quy định rõ phạm vi điều chỉnh; chủ thể có thẩm quyền thành lập; các điều kiện, tiêu chuẩn cho việc thành lập; các nguyên tắc pháp lý phải đảm bảo trong quá trình hoạt động; điều kiện và mức hỗ trợ của ngân sách nhà nước; thẩm quyền quyết định thu chi và trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước; chế tài xử phạt...

Thứ hai, sớm ban hành quy định nhằm hạn chế những tiêu cực có thể phát sinh trong quá trình quản lý và sử dụng quỹ. Đó là cơ chế quản tài chính đối với các quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động và quản lý đối với các quỹ tài chính nhà nước, phù hợp với Luật ngân sách nhà nước 2015; bổ sung, sửa đổi, hoàn thiện các định mức, tiêu chuẩn, chế độ về quản lý, sử dụng, tỉ lệ đóng góp các quỹ, bảo đảm nguyên tắc công khai, minh bạch trong xem xét, quyết định tài chính ngân sách các quỹ.

Thứ ba, đối với các văn bản dưới luật có liên quan đến quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước cần bổ sung, hoàn thiện quy định rõ thẩm quyền, trách nhiệm, chế tài xử phạt đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân được giao quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách. Cuối năm tài chính phải lập báo cáo quyết toán kèm theo bản giải trình kết quả hoạt động của quỹ được đảm bảo từ các khoản chi của ngân sách nhà nước trong năm.

Thứ tư, tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp đối với việc chấp hành các quy định pháp luật về quản lý và sử dụng các quỹ tài chính công ngoài ngân sách nhà nước, góp phần giảm thiểu thất thoát, lãng phí, tiêu cực, tham nhũng; tình hình quản lý, hình thành và sử dụng vốn của các quỹ phải được báo cáo công khai trong các kỳ họp Quốc hội, phiên họp của UBTVQH, kỳ họp của Hội đồng nhân dân các cấp.

Thứ năm, tăng cường công tác quản lý đối với các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước, rà soát các quy định hiện hành liên quan đến việc thành lập, hoạt động và quản lý đối với các quỹ tài chính ngoài ngân sách, nhất là các quy định về chế độ tiền lương, tiền thưởng và trích lập quỹ khen thưởng, phúc lợi, mở tài khoản tại Kho bạc nhà nước đối với các quỹ có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước. Trên cơ sở đó, sửa đổi, bổ sung các quy định phù hợp với pháp luật hiện hành; rà soát, đánh giá hiệu quả hoạt động của các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước, đảm bảo không có sự chồng lấn chức năng, nhiệm vụ với quỹ tài chính ngân sách nhà nước và với các quỹ tài chính khác của nhà nước.

 

(Bản tin Thông tin khoa học lập pháp, Số 01(27) năm 2017)


[1] Trung tâm NCKH, Viện NCLP.

[2] Luật ngân sách nhà nước (sửa đổi) 2015 quy định "Ngân sách nhà nước không hỗ trợ kinh phí hoạt động cho các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Trường hợp được ngân sách nhà nước hỗ trợ vốn điều lệ theo quy định của pháp luật thì phải phù hợp với khả năng của ngân sách nhà nước và chỉ thực hiện khi đáp ứng đủ các điều kiện sau: được thành lập và hoạt động theo đúng quy định của pháp luật; có khả năng tài chính độc lập; có nguồn thu, nhiệm vụ chi không trùng với nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước"

 
 
 

 

Các tin đã đưa ngày:
Thăm dò ý kiến
Bạn có cho rằng xăng là nguyên nhân gây ra cháy xe không?





Hoạt động của Quốc hội - mang đầy hơi thở của cuộc sống