Pháp luật về giao đất, cho thuê đất ở nước ta - thực trạng và giải pháp hoàn thiện

15/04/2013
Triển khai nhiệm vụ nghiên cứu khoa học năm 2012, Viện NCLP đã chủ trì tổ chức nghiên cứu đề tài cấp cơ sở “Pháp luật về giao đất, cho thuê đất ở nước ta – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện” do ThS.Nguyễn Thị Dung làm chủ nhiệm. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, bài viết này tóm tắt một số nội dung chủ yếu liên quan đến thực tiễn thi hành pháp luật về giao đất, cho thuê đất, những giải pháp hoàn thiện pháp luật về giao đất, cho thuê đất nhằm góp phần cung cấp thêm nguồn thông tin khoa học phục vụ việc nghiên cứu, sửa đổi bổ sung Luật đất đai năm 2003.

1. Pháp luật và kết quả thực hiện pháp luậtvề giao đất, cho thuê đất

Giao đất, cho thuê đất là nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai, được hình thành trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu. Nhà nước thực hiện trao quyền sử dụng đất cho các đối tượng có nhu cầu sử dụng đất thông qua giao đất và cho thuê đất. So sánh với các nước có sự tương đồng về chế độ sở hữu đất đai với nước ta cho thấy, khái niệm giao đất là sự khác biệt, đặc thù trong hệ thống pháp luật đất đai của Việt Nam.Trong khi đó khái niệm cho thuê đất hầu như đều có trong hệ thống pháp luật của các nước, không phụ thuộc vào chế độ sở hữu đất đai([1]).

Theo Luật đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành, nội dung pháp luật về giao đất, cho thuê đất quy định về các vấn đề: căn cứ giao đất, cho thuê đất; hình thức giao đất, cho thuê đất; thẩm quyền giao đất, cho thuê đất; thời hạn giao đất, cho thuê đất; quy trình, thủ tục giao đất, cho thuê đất;giá đất.

Việc giao đất và cho thuê đất phải đảm bảo các nguyên tắc là phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; đúng thẩm quyền; đúng đối tượng;theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định; đúng hạn mức, thời hạn; do UBND các cấp có thẩm quyền thực hiện. Việc giao đất, cho thuê đấtđược thực hiện thông qua các hình thức Nhà nước có thu tiền và không thu tiền sử dụng.

Trên cơ sở Luật đất đai năm 2003, Chính phủ và các bộ đã ban hành nghị định, thông tư hướng dẫn cụ thể hình thành hệ thống các quy định pháp luật tương đối đầy đủ và khá chặt chẽ về giao đất, cho thuê đất, tạo cơ sở pháp lý để việc triển khai có hiệu quả việc giao đất, cho thuê đất cho cá nhân, tổ chức sử dụng đất phục vụ yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp đã dần đi vào nền nếp, trở thành cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, tạo điều kiện để kinh tế nông thôn phát triển; bảo đảm hài hòa lợi ích giữa nhà đầu tư, người sử dụng và Nhà nước.Thẩm quyền giao đất, cho thuê đất được phân cấp phù hợp với quá trình đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương. Trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất đã được thực hiện theo đúng quy định. Đất được giao, cho thuê, được chuyển mục đích cơ bản phù hợp với quy hoạch, kế hoạch được xét duyệt và quá trình chuyển đổi cơ cấu đầu tư, cơ cấu lao động và bảo đảm quốc phòng - an ninh.Chính sách về giá đất thời gian qua đã được quan tâm điều chỉnh theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, từng bước phát huy nguồn lực đất đai để phát triển kinh tế - xã hội và là cơ sở để từng bước giải quyết tốt hơn quyền lợi của người có đất bị thu hồi, đồng thời góp phần hạn chế tham nhũng trong quản lý, sử dụng đất.

Theo tài liệu tổng kết thi hành Luật đất đai (2011) của Bộ Tài nguyên và Môi trường,tổng diện tích đất đã được Nhà nước giao, cho thuê và công nhận quyền sử dụng đất cho các đối tượng sử dụng là 24.996 nghìnha, chiếm 75,53% tổng diện tích tự nhiên cả nước. Phân theo đối tượng sử dụng thì hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng 14.878 nghìn ha, chiếm 59,52% tổng diện tích đã giao, cho thuê; trong đó diện tích đất nông nghiệp là 13.915 nghìn ha, chiếm 93,53% diện tích đất nông nghiệp mà Nhà nước đã giao, cho thuê cho các đối tượng sử dụng. Các tổ chức trong nước sử dụng 9.735 nghìn ha chiếm 38,95 % tổng diện tích đã giao, cho thuê; trong đó diện tích đất phi nông nghiệp 1.021 nghìn ha, chiếm 59,50% diện tích đất phi nông nghiệp Nhà nước đã giao cho các đối tượng sử dụng. Tổ chức, cá nhân nước ngoài được thuê sử dụng 56 nghìn ha (chỉ chiếm 0,22% tổng diện tích đã giao, cho thuê), trong đó đất nông nghiệp 30 nghìn ha (53,57%), đất phi nông nghiệp 26 nghìn ha (46,43%). Cộng đồng dân cư được giao 325 nghìn ha (chiếm 1,30% tổng diện tích đã giao, cho thuê), trong đó đất nông nghiệp 274 nghìn ha (1,10%), đất phi nông nghiệp 6 nghìn ha (0,20%).

2. Những bất cập, hạn chế trong giao đất và cho thuê đất

Bên cạnh những kết quả đạt được, trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng đề tài đã chỉ ra những bất cập trong quản lý nhà nước về giao đất, cho thuê đất:

- Chất lượng quy hoạch sử dụng đất làm căn cứ giao đất, cho thuê đất vẫn chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, thiếu tính dự báo lâu dài.Việc lập, tổ chức triển khai và giám sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa được quan tâm đúng mức. Quá trình thực hiện phân cấp trong quản lý quy hoạch theo đơn vị hành chính còn bất cập, chưa đảm bảo tính tổng thể, kết nối liên vùng([2]).Việc điều chỉnh quy hoạch, sử dụng đất sai mục đích, kém hiệu quả. Quy hoạch sử dụng đất phục vụ chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn, đường giao thông chưa tạo được quỹ đất có giá trị cao để đấu giá tăng nguồn thu bù đắp chi phí bồi thường, xây dựng công trình công cộng.

- Công tác thẩm định nhu cầu sử dụng đất còn mang tính hình thức do thiếu cơ chế, điều kiện thực tế để thực hiện. Do đó, chưa sàng lọc được nhà đầu tư kém năng lực, chưa kiểm soát được tình trạng một nhà đầu tư nhưng xin giao đất, thuê đất để thực hiện nhiều công trình, dự án ở nhiều địa phương khác nhau, dẫn đến tình trạng giao đất, cho thuê đất tràn lan, chủ đầu tư bao chiếm, găm giữ đất, bỏ hoang gây lãng phí.

- Về hình thức giao đất, cho thuê đất, định giá đất trên thực tế vẫn còn nhiều điểm chưa phù hợp. Hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất chưa được triển khai thực hiện nghiêm túc, phổ biến vẫn là giao đất, cho thuê đất theo hình thức chỉ định, cùng với việc quy định đối tượng giao đất không thu tiền sử dụng đất quá rộng đã ảnh hưởng đến nguồn thu của Nhà nước. Khung giá đất, bảng giá đất và giá đất cụ thể chưa theo kịp thị trường và thấp hơn nhiều so với giá thị trường, gây thất thoát cho ngân sách, gia tăng khiếu kiện trong nhân dân.

- Quy định về thời hạn, hạn mức sử dụng đất nông nghiệp trong Luật đất đai còn làm hạn chế đến việc tích tụ đất đai để đầu tư phát triển sản xuất nông nghiệp hàng hóa trên quy mô lớn, chưa tạo động lực để ổn định và phát triển nông nghiệp.

- Quá trình phân cấp chưa đi đôi với việc kiểm tra, giám sát thực hiện và chưa gắn với trách nhiệm của chủ thể được phân cấp.Việc phân cấp mạnh thẩm quyền thu hồi, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất cùng với quy định phân cấp mạnh về thẩm quyền quyết định đầu tư của pháp luật về đầu tư đã bộc lộ nhiều bất cập.Đặc biệt là trong việc quyết định thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất chuyên trồng lúa nước, đất lâm nghiệp có rừng, giao đất, cho thuê đất tại các khu vực nhạy cảm, vùng biên giới, gây bức xúc trong dư luận.

-Công tác kiểm tra, xử lý vi phạm sau khi giao đất, cho thuê đất chưa được tiến hành một cách thường xuyên.Chưa thống nhất các thủ tục về đầu tư, xây dựng và đất đai trong việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, hồ sơ còn phức tạp, thời gian thực hiện còn kéo dài. Thực tế phát sinh một số trường hợp xin sử dụng đất để đầu tư xây dựng công trình ngầm, đầu tư xây dựng nghĩa trang, nghĩa địa để kinh doanh,... nhưng Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa có quy định điều chỉnh.

3. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về giao đất, cho thuê đất

Trên cơ sở các kết quả phân tích, đánh giá hệ thống quy định pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về giao đất, cho thuê đất, đề tài đã đề xuất, kiến nghị những giải pháp sửa đổi, bổ sung Luật đất đai, giải quyết những vấn đề có tính lịch sử từ thực tiễn giao đất và cho thuê đất trong giai đoạn vừa qua.

Những kiến nghị sửa đổi Luật đất đai các văn bản hướng dẫn thi hành

- Về lập và phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất làm căn cứu giao đất, cho thuê đất. Quy định việc giao đất, cho thuê đất theo hướng chỉ căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, các quy hoạch ngành, lĩnh vực cũng phải lập theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nếu lập trước thì phải điều chỉnh lại cho phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Bên cạnh đó, cần bổ sung quy định về điều kiện giao đất, cho thuê đất, tiêu chí thẩm định nhu cầu sử dụng đất trước khi giao đất, cho thuê đất. Ngoài ra, cần có cơ chế kiểm soát đối với việc xác định khả năng tài chính của nhà đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư.

-Quy định cơ chế thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất.Thực hiện liên hoàn cơ chế Nhà nước chủ động thu hồi đất theo quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt mà không thu hồi đất theo từng dự án cụ thể để giao cho tổ chức phát triển quỹ đất bồi thường, giải phóng mặt bằng, sau khi tạo ra quỹ đất "sạch" thì tổ chức đấu giá quyền sử đụng đất để chọn chủ đầu tư.

- Về phạm vi đối tượng được giao đất, cho thuê đất. Thu hẹp diện thu hồi đất bằng quyết định hành chính, sau đó giao hoặc cho nhà đầu tư thuê đất phục vụ phát triển kinh tế.Mở rộng việc cho phép nhà đầu tư nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất hoặc trực tiếp thuê đất của người sử dụng đất. Đây là hình thức mà hầu hết các nước trên thế giới đang làm, phù hợp với tính chất dân sự của quyền sử dụng đất (quyền sử dụng đất về thực chất là quyền dân sự).

- Về thời hạn giao đất, cho thuê đất. Quy định thời hạn sử dụng đất nông nghiệp dài hơn so với quy định trong Luật đất đai năm 2003, cụ thể thời hạn là 50 năm hoặc 99 năm. Quy định như trên đảm bảo người dân yên tâm hơn trong đầu tư sản xuất, mặt khác thể hiện ý chí của Nhà nước trong việc quyết định thời hạn sử dụng đất. Thống nhất giữa thời hạn thuê đất của nhà đầu tư nước ngoài để đầu tư dự án nhà ở, đã trả tiền thuê một lần theo giá thị trường (70 năm) với thời hạn hoạt động ghi trong giấy phép đầu tư (50 năm). Quy định rõ việc gia hạn thời gian thuê đất đối với dự án nhà ở đã trả tiền một lần theo giá thị trường theo hướng tại Điều 32 của Nghị định số 84/2007/NĐ-CP.

- Phân cấp quản lý nhà nước về giao đất, cho thuê đất.Điều chỉnh lại việc phân cấp giữa Trung ương và địa phương trong việc quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất theo Kết luận số 84-KL/TW ngày 29.9.2010 của Bộ Chính trị nhằm khắc phục các hạn chế, bất cập trong việc thực hiện phân cấp hiện nay; đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất của cơ quan Trung ương, đặc biệt là đối với các vấn đề quan trọng như bảo vệ đất trồng lúa, đất rừng, phát triển công nghiệp, đô thị, sử dụng đất tại vùng biên giới, khu vực nhạy cảm. Tăng cường kiểm tra, giám sát trong quá trình phân cấp.

- Về hạn mức sử dụng đất nông nghiệp. Nghiên cứu bỏ quy định về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp để đẩy nhanh tiến độ tích tụ ruộng đất cho sản xuất lớn trong nông nghiệp phù hợp với chủ trương và tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp, nông thôn.

- Giá đất khi giao đất, cho thuê đất phải gắn với hình thức, phương thức giao đất, cho thuê đất.Trường hợp giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất thì áp dụng giá trúng đấu giá, đấu thầu. Trường hợp chỉ định chủ đầu tư thì không nên áp ngay bảng giá đất của UBND cấp tỉnh mà đều phải xác định lại giá đất cho từng trường hợp cụ thể.Phân biệt giá đất tính tiền sử dụng đất và giá tính tiền thuê đất([3]). Cần tách bạch giữa quản lý đất đai và quản lý vốn tại các doanh nghiệp, quy định rõ ràng về những trường hợp và đối tượng phải nộp, không phải nộp, miễn, giảm tiền sử dụng đất.

Một số kiến nghị nhằm giải quyết các vấn đề do lịch sử để lại

- Cho phép điều chỉnh thời hạn sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đến năm 2033 (thêm 20 năm) trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đối với các trường hợp được tiếp tục sử dụng, được gia hạn sử dụng đất nông nghiệp trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản và đất làm muối theo quy định của pháp luật đất đai khi người sử dụng đất có nhu cầu.

- Quy định cụ thể về đất đai khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước theo hướng thống nhất làsau khi cổ phần hóa đều sử dụng đất theo hình thức thuê đất của Nhà nước, giá thuê đất sát giá thực tế trên thị trường để đảm bảo tính bình đẳng trong các thành phần kinh tế sử dụng đất,hạn chế thất thoát nguồn thu từ đất sau khi cổ phần hóa. Trường hợp công ty cổ phần chuyển đổi loại hình doanh nghiệp thì cho lựa chọn hoặc tiếp tục thuê đất hoặc chuyển sang giao đất có thu tiền sử dụng đất([4]).

- Đối với các trường hợp sử dụng đất bãi bồi ven sông, ven biển do được giao trước khi Luật đất đai 2003 được ban hành hoặc được thuê đất theo quy định của Luật đất đai 2003 thìngười được Nhà nước giao đất, cho thuê đất được tiếp tục sử dụng đất theo thời hạn còn lại và có quyền, nghĩa vụ theo quy định của pháp luật về đất đai. Khi hết thời hạn giao đất, cho thuê đất nếu người sử dụng đất có nhu cầu tiếp tục sử dụng và chấp hành đúng pháp luật về đất đai trong quá trình sử dụng, việc sử dụng đất phù hợp với quy hoạch thì được xem xét cho thuê đất hoặc xem xét gia hạn sử dụng đất như đất nông nghiệp[5].Khi hết thời hạn giao đất, cho thuê đất, nếu không được tiếp tục cho thuê đất hoặc gia hạn sử dụng đất thì Nhà nước thu hồi đất, người bị thu hồi đất không được bồi thường về đất, không được bồi thường về tài sản gắn liền với đất. 

- Tiếp tục hoàn thiện chính sách, pháp luật về vấn đề đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số thông qua hình thức giao đất, công nhận quyền sử dụng đất phi nông nghiệp cho cộng đồng thuộc đồng bào dân tộc thiểu số.Đổi mới chính sách giao đất theo hướng không giao trực tiếp đất sản xuất, đất ở cho hộ đồng bào dân tộc thiểu số mà giao đất cho cộng đồng dân cư, thôn, làng, bản, buôn, phum, sóc gắn liền với phong tục, tập quán và văn hóa của đồng bào dân tộc nhằm nâng cao vai trò quản lý sử dụng đất của cộng đồng, hạn chế việc chuyển nhượng đất được giao của đồng bào. Thời hạn giao đất sản xuất cho đồng bào là ổn định lâu dài. Trước mắt, thực hiện thí điểm tại một số vùng đồng bào dân tộc thiểu số. Chủ động tạo quỹ đất để giải quyết vấn đề đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số thông qua việc rà soát quỹ đất có khả năng khai hoang, phục hóa trên địa bàn từng xã; rà soát quỹ đất sử dụng không hiệu quả của các nông, lâm trường, ban quản lý rừng và giao cho địa phương; hỗ trợ kinh phí để nhận chuyển nhượng đất ở, đất sản xuất.

Bên cạnh các kiến nghị chủ yếu nêu trên, đề tài cũng đã đề xuất nghiên cứu sửa đổi một số quy định có liên quan trong Luật xây dựng, Luật đầu tư để tạo sự thống nhất với Luật đất đai sửa đổi.  

 


([1])Chế độ đa sở hữu hay sở hữu tư nhân, sở hữu nhà nước, sở hữu toàn dân về đất đai.

 ([2]) Đến cuối năm 2011, đã có 11 quy hoạch xây dựng vùng liên tỉnh được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, 9 quy hoạch xây dựng vùng dọc theo các tuyến đường cao tốc đang lập.

([3]) Ví dụ, để thực hiện dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở thì chủ đầu tư trong nước phải nộp tiền sử dụng đất theo hình thức giao đất có thu tiền nhưng chủ đầu tư nước ngoài thì phải nộp tiền thuê đất nhưng giá bán nhà trên thị trường là giống nhau.

([4]) Hiện nay, quy định của pháp luật đất đai chưa có quy định điều chỉnh vấn đề này mà chủ yếu do pháp luật về tài chính điều chỉnh

([5])Theo quy định tại Khoản 1 và Khoản 3 Điều 67 của Luật Đất đai, Điều 34 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP.  

ThS. Nguyễn Thị Dung

Nguồn tin: Bản tin Thông tin Khoa học Lập pháp số 01-2013

Các tin đã đưa ngày:
Thăm dò ý kiến
Bạn có cho rằng xăng là nguyên nhân gây ra cháy xe không?



Hoạt động của Quốc hội - mang đầy hơi thở của cuộc sống